间歇性约束机制与重复博弈

虽然在具体博弈过程中，中央面临着信息方面的不利地位，然而中央毕竟拥有结构性的权力优势。当财政弱化的程度严重到必须要采取行动的时候，它可以借助政治集权工具实施一些“间歇性”的措施，从而弥补由地方的财政偏离行为所造成的损失。这些“间歇性”措施主要包括：

第一，定期与各省区市谈判，推翻以前的协议，重新确定地方上缴的基数。基数或者是一年一变，或者是三五年一变，这是中央经常采用的一种手段。

第二，向地方摊派，以各种“费”的形式弥补税收不足。如1984年开征“国家能源交通重点建设基金”，并规定由各地税务部门来负责该基金的征收。该基金的征收具有强制性、无偿性、固定性、统一性，因而被认为事实上是一种中央依靠自身政治权力而实施的征税行为。^[10]又如1989年设立“预算调节基金”，根据国务院发布的《国家预算调节基金征集办法》，可知设立本基金是为了加强国家宏观调控能力，适当集中一部分财力，为改革和建设的顺利进行创造条件。这些基金并非从地方总预算收入中上缴中央财政，而是按照一定的征收率直接由地方政府向企业征收，因而事实上都具有税收的属性。

第三，发起运动式监督，如各种财政税收大检查等。1985年，中央为了遏制地方的财政违规现象，发起了每年一次的“财税物价大检查”。^[11]在1989年，还发起了清查行政企事业单位“小金库”的行动。^[12]1992年，国务院发出加强税收征管和严格控制减免的通知，组织队伍展开税收领域的治理整顿，严格控制非法减免税收。^[13]然而，这些运动式监督虽然形式上都轰轰烈烈，但效果必然有限，其原因是：①它只是对制度化信息传递机制缺失的一种弥补，不可能成为一种常规性管理。而且，这种管理方式不但不能遏制地方的机会主义，反而会刺激地方发展各种机会主义的技巧，以规避中央的检查。②它事实上是一种事后监督措施，不能起到事先预防的作用。③作为一种临时性措施，中央并没有建立一套常规的执法机构，它事实上只能通过单位自查和重点抽查的方式来检查，缺乏系统和全面的制度保障。④由于害怕损伤地方积极性，对检查出来的违纪问题处理力度也不大，使得违纪的成本很低，不足以形成震慑力。^[14]因此，大检查的形式只能是作为一种间歇性的权宜之计，而不能构成制度化的监督机制。

第四，利用自身的政治高压地位，直接或间接地将地方的财政资源转化为中央的收入。主要包括：①不定期向各省区市“借款”，但不予归还，并且还将前一年所借款额，作为各省区市下一年财政上缴新增加的额度，破坏先前承诺的分成协议。^[15]②要求地方在包干任务之外再“做贡献”。如1990年，中央为缓解本级财政困难，要求地方财政向中央做贡献。③任意将财政支出责任下放给省区市地方政府。④重新收回先前下放给地方的获利能力高的企业产权，侵蚀地方税源。⑤强制各省区市政府购买中央发行的低利率国内公债，并屡次任意延长公债的到期兑现时间。^[16]这几项措施都是属于破坏合作性承诺的“背信式”策略。换而言之，地方在这种博弈过程中面临着极大的不确定性，它无法确知中央的真实意图，因而无法对未来拥有稳定而合理的预期，这种情况事实上助长了地方政府的机会主义行为。

在中央可以破坏承诺的情况下，地方政府很难对未来的收益有所预期，因而理性的应对方法是保住既得利益。地方为了保证自己的既得利益，往往会消极执行它与中央达成的契约，或者采取机会主义，进行有选择性的变通执行。地方机会主义主要表现在以下三个方面：

第一，将更多的财政资源转化为预算外资金。1982—1991年，在对中央平均财政贡献大于20%的省区市中，预算外资金的平均增长幅度是预算内资金的1.8倍。以上海为例，预算内收入10年间仅仅增长了116%，而预算外资金的规模却增加了258%。

第二，通过各种减免手段侵蚀中央的税基。这又称为“藏富于企业”，就是地方普遍向企业减税让利。在政企不分的情况下，国家少征税，企业多得益，就是所谓的“肉烂在锅里”，地方不难用各种名目(从摊派到集资)再捞回来。^[17]据税务机关统计，1987年减免税数额共100多亿元，其中有一半以上是地方自行决定减免的。同时，偷税、漏税的情况很严重，1987年查出来应交财政而未交的金额就有30多亿元。至于截留利润、乱挤成本、转移资金、虚报亏损，骗取补贴等情况也大量存在，仅1987年就查出40多亿元。^[18]

第三，将精力更多地运用在与中央部门发展各种“关系”上，或者与中央重复谈判，希望中央再次改变规则。在这种情况下，不同的地方政府就形成了形形色色的分利集团，它们不是去通过努力征税来改善财政状况，而是希望从与中央的互动关系中得到比其他地区更多的财政利益。