中央财政弱化的政治分析

本章通过比较分税制前不同地方之间的财政行为，阐明越是中央施加政治约束强的地方，它们将征收的税收转移给中央的意愿反而越低，通过预算外资金侵蚀中央财政收入的动机越强。换而言之，中央通过政治集权对地方财政行为施加约束，存在着效能“磨损”现象。关于包干制下中央的财政危机问题，学界曾进行过大量研究。对于是否存在真正的中央财政危机，财政危机的程度、原因，以及财政危机的政治影响，都经过了长期的争论。^[1]这种对财政危机的不同认识，除了事实本身的复杂性外，也往往源自学者本身所持的政策倾向的差异。为了强调自己的政策倾向，他们会选取不同的评估指标及分析方法。在这些争论中，以“王胡报告”中的观点最为鲜明，指出了20世纪90年代初的中国政府，尤其是中央政府财政严重退化的事实，并称这种财政上的衰弱可能会导致国家能力的衰弱，甚至是国家分裂。^[2]

本书认为，就对可支配收入的控制而言，确实存在着中央的财政弱化，但那种认为财政弱化导致政治能力下降的观点可能颠倒了其中的因果关系。20世纪80年代的财政体制形式上以分权让利为特征，但在本质上，它仍然是高度集权体制的延续。其中一个非常关键的特征，表现在中央对于预算收入有着较强的支配权，但同时却没有自身独立的征税机构，它的绝大部分税收收入都靠地方政府代为征收。这样一种财政体制，本质上依赖中央对地方强有力的政治控制，只有高度政治集权的国家结构才有能力及信心维持这样的一种财政体制。^[3]前文已经详述，以人事控制为主要手段的政治集权构成了对财政分权的基本政治约束。

但由于在推行财政分权改革之后，地方的角色、行为发生了很大的变化，地方政府在事实上已经成为拥有自身利益的权力主体。作为理性的行动者，地方政府以自身利益最大化为主要目标。同时，在由计划经济向市场经济体制转型的过程中，由于财政体制的制度化程度低下，使得中央与地方财政关系在信息传递、监督机制等方面都存在着缺陷，因而使两者的互动关系中存在着过高的交易成本，地方往往能够通过偏离中央的财政政策而获取更大好处。这些因素都弱化了政治集权的效能，中央政府的财政弱化，恰恰体现了这种政治集权效能的低下。这表明，如果没有相应的制度构建，政治集权作为约束财政分权的方式，其效能会越来越被削弱。