政治流动与财政表现

本小节的主要任务是通过统计、分析1978—1994年中国省区市领导职务的人事变动资料，来考察分税制改革之前中央的政治集权与地方财政行为的关系。要做到这一点实非易事，主要的困难在于：其一，省委书记(自治区党委书记、市委书记)或省长(自治区主席、市长)的职责都是全面性的，财政工作只是他们工作的一部分，因而，许多省区市领导的人事变动并不一定就是由于财政方面的原因；其二，省区市领导的人事变动往往与政治大环境的变化密切相关，这增加了人事变动的偶然性。尽管存在着这些困难，但本书仍然找到了一些较充分的证据，表明在中央对地方领导的人事管理与地方对中央的财政贡献之间存在着较高的相关性。为了做到这一点，下文对1978—1994年的省区市领导职务的人事变动进行了完全样本统计，共汇总并分析了307位省级领导人的资料，包括137位省区市党委书记与170位省区市行政领导。将这些资料与各省区市对中央的财政贡献结合起来，从而寻找两者的相关性。

为了研究的方便，下文依据对中央财政贡献的大小，将当时全国29个省区市进行分类。^[16]财政贡献的计算标准是先算出1981—1994年各省区市每年对中央的财政上缴额或接受中央的补贴额，然后再用每年向中央上缴或接受中央补贴占当年该省财政收入的比重，求得14年的平均数，再将各省区市依高低排序归类^[17]。按照这一标准，将全国29个省区市分为五类。

如表4.1所示，在包干制财政体制时期，全国只有6个地方对中央的财政上缴超过地方本级预算收入的20%以上，有三个地方对中央仅有轻微的财政贡献，而其他大多数省份，都是或轻或重地依赖中央财政补贴来维持本地区财政的运转。尤其是五个民族自治区，完全依赖中央的财政补贴。这样的财政体制具有非常强的地方间再分配属性，在没有建立起制度化的转移支付规则的情况下，中央的政治集权就是财政体制运转的有力保障。

如果假定中央对地方领导的人事控制与地方的财政表现有直接的相关性，则中央对地方领导的人事管理，如晋升、任命、交流、任期和惩罚等内容，应当会随着不同省区市对中央财政贡献的变化而呈现出一些规律性的变化。当然，决定地方领导政治前途的因素非常复杂，此处强调财政贡献因素，并非就认为财政贡献是决定中央人事管理行为的最重要的原因。这里只是要表明中央人事控制与地方的财政行为有相关性，如果我们发现中央确实对财政资源丰富的地区施加了更多的人事约束措施，就达到了研究的目的。

表4.1　依照各省区市对中央财政贡献大小的分类(1981—1994年的平均值)

资料来源：详见附录1、附录2。地方对中央的财政上缴根据地方每年度的财政收入(不包括预算外及体制外收入)与财政支出的差额推算出来。