1980年代三次重要的财政体制调整
1978—1993年，财政分权改革可以分为三个时期。每一个时期都是中央与地方利益分配格局的一次调整，而且，每一次调整都以某个关键性的政治事件为先声。1978年，党的十一届三中全会召开，两年后开始推行财政“分灶吃饭”改革；1984年，党的十二届三中全会召开，并作出关于城市经济体制改革的决定，标志着中国经济改革的全面推进，次年就推行了财政领域“划分税种、核定收支、分级包干”的改革；1987年，党的十三大召开，次年修改了先前的财政改革内容，代之以“大包干”体制。如果再向后看，则是1992年党的十四大召开，决定建立社会主义市场经济，次年就启动了分税制改革。下文将简述20世纪80年代财权下放过程中三次重要的财政体制调整。[32]
1.1980年：“划分收支，分级包干”
1980年财政体制改革仍然强调中央的统一领导和统一计划，确保中央必不可少的开支，然而其重点则是通过分权调动地方积极性。此次改革按照企事业的行政隶属关系，划分了中央与地方的收入范围，把财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，支出按隶属关系划分。收支划分以后，对地方的分成比例及补助数额实行分级包干，五年不变。地方在这个范围内自己安排收支，自求平衡，具体内容如下。
(1)收入与支出划分，如表3.1所示。
表3.1 1980年中央与地方收支划分
资料来源：项怀诚，《中国财政50年》，中国财政经济出版社，1999年版。
[1] 还有一部分开支不宜实行包干的，在年初由中央掌握，在执行过程中，按照国家计划安排和具体情况，通过追加预算，增加专项拨款。这些专项拨款的支出包括：部分地方的基建项目(即中央各主管部门与地方协商安排的基本建设项目)拨款，特大自然灾害救济费，支援经济不发达地区的发展资金，军工部门动员措施费和新产品试制费，用中央集中的企业折旧资金安排的挖潜改造资金，战备支前费，印支难民安置费，边境建设事业补助费，特大抗旱防风补助费等。这些支出不纳入包干范围，是由它们各自的性质及其使用方向和数量在年度之间、地区之间的不稳定性决定的。
(2)基数的确定：地方财政收支的包干基数，按照表3.1中划分收支的范围，以1979年财政收支预算执行数为基础，经过适当调整以后计算确定。基数确定以后，地方的财政支出首先用地方的固定收入及固定比例分成收入抵补，如有多余则上缴中央；如有不足则用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，仍不足以弥补地方支出的，则由中央财政的差额给予定额补助。
(3)根据全国不同地区的情况确立了四种承包办法：北京、上海、天津三个直辖市保持原有体制不变；江苏省继续进行财政收入固定比例分成试验；广东省上缴固定数额，福建得到固定数额的补贴；8个贫困省区市按每年10%的递增速度得到固定数额补贴；其余的15个省区市一律按一定五年不变的原则与中央进行收入或补贴的比例分成。
2.1985年：划分税种、核定收支、分级包干
1985年改革的初衷，是基于两步利改税已经取得成效，中央为了扩大企业自主权，同时也为了理顺中央与地方财政关系，解决财政困难。1980年的财政体制规则太过复杂，于是中央希望以划分税种的方式，为将来建立规范化的财政体制做准备。此次改革的具体办法就是“划分税种、核定收支、分级包干”。按照利改税第二步改革之后的税种，划分中央财政收入、地方财政收入、中央与地方财政共享收入三大类；财政支出仍按企业、事业的隶属关系划分，并增加了财政专案拨款。另外还规定了中央、地方财政收支的分成方法，地方固定收入大于支出的实行定额上解；地方固定收入小于支出的，从共享收入中确定一个分成比例留给地方；地方固定收入加共享收入仍不足以抵拨其支出的，由中央定额补助。这一模式，除广东、福建仍实行财政大包干外，全国其他省、自治区、直辖市都予以实行。事实上，1985年开始的改革是中国财政体制迈向分税制的一次难得的尝试，但由于种种主客观原因，最后无果而终，到了1988年，中央又决定以全面的包干制代替。
3.1988年：多种形式的包干制
1988年又进行了第三次财政包干体制调整，采取了多种形式，而其实质仍是对“分灶吃饭”体制的修改。此次体制调整产生了一个复杂的方案，使得中央与地方的财政关系更加多样化。在同一主权国家之内，存在形形色色的中央与地方的财政关系，这在世界范围内，都属罕见。[33]调整后的体制在收入方面，共形成了六种规则，以对应全国不同的省区市(见表3.2)。分别是：①收入递增。此法以1987年决算收入与地方应得财力为基数，根据实际确定地方收入递增率与留成、上解比例。②总额分成。根据1986年、1987年的财政收支状况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重确定地方的留成与上解中央的比例。③总额分成加增长分成。在总额分成方法的基础上，收入比上年增长的部分另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分以总额分成比例划分，增长部分除按总额分成比例划分外，另加增长分成比例。④上解额递增。以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增。⑤定额上解。按原来核实收支基数，收大于支的部分确定固定的上解数额。⑥定额补助。按原来核定的收支基数，支大于收的部分实行固定数额补助。这六种包干方式，分别对应不同的地区。
表3.2 1988年六种包干方案分别适用的地区
