地方财政贡献减少的省际差异
如前所述，中央运用其人事控制权力，将地方经济发展、财政贡献与地方领导的政治升迁互相联系起来。在中央以发展为导向的目标模式中，财政分权、经济发展与财政贡献是统一的，只有向地方放权才能释放地方活力发展经济，经济“蛋糕”做大了，国家才有更多的税源，中央和地方的日子才可能有所改善。从表面上看，如第四章所指出的，在1993年之前对中央财政贡献最大的地区的确是中国经济发展最快的地区，也是地方领导人升迁机会最大的地区。然而问题在于，在经济高速发展的同时，中央却遇到了财政危机。而且，通过对各地区财政贡献变化的分析发现，中央财政弱化的关键因素主要在于经济高速发展地区财政贡献的相对下降。在1981年，全国共有17个省区市对中央存在正的财政贡献，到了1992年，仅有7个省区市保持对中央财政的正贡献。然而，这7个省区市财政上缴占本省区市预算收入的比例已经大为降低。在1981年，全国财政贡献最大的六个地区财政上缴占本省区市财政收入比例的平均值是67.62%，而到了1992年，这个比例仅为20.81%。
需要进一步弄清的是不同类型的省区市对中央财政贡献下降的差异。此处以1981年各地向中央上缴(或接受补贴)占当年本省区市财政收入的比例为标准，如果假定在1991年以1981年同样的比例对中央进行财政上缴(或接受补贴)则会发现，对中央财政贡献最大的9个省区市，即财政资源最丰富的省区市，对中央的实际贡献仅仅为其应该贡献的28%。与此同时，接受中央财政补贴的省区市对中央财政补贴的依赖度却在逐渐降低。如果以1981年的补贴标准，丙类和丁类15个接受补贴的省区市在1991年实际接受的补贴仅仅为应当接受补贴的38%。
这种数据上的反差表明，在1980年之后的财政包干制改革中，富裕地区作为财政资源丰富的地区，才是中央与地方财政关系改革中的真正受益者，它们将更多的财政资源留在了本地；而那些原本就接受中央补贴的省区市，在中央与地方财政关系中的处境反而变得更糟了，它们对中央的财政依赖度正在逐年降低。在第六、第七章将会进一步讨论，正是那些在包干制下受益的地区对财政制度化改革造成的阻力最大。
同样，从政治集权的视角，表5.5的数据也表明，中央施加政治约束越强的地方，它们将征收的税收转移给中央的意愿反而越低。这同样表明，以政治集权作为财政分权的约束，并没有很好地实现其初始目标。
表5.5 地方财政贡献减少的差异性分析
(续表)
资料来源：根据财政部综合计划司编写的《中国财政统计》(1988—1991)(1950—1985)(1950—1988)的数据整理得出。
以上通过对代表地方财政行为的三个指标的分析，可以得出如下结论：在20世纪80年代的财政分权时期，中央试图通过政治约束来影响地方财政行为这种做法的效果越来越受到局限。而且，中央越是试图加强控制，就越会出现无法控制的现象。其原因可以从以下两个方面解读：
(1)激励不相容问题。关键因素在于中央政治约束模式中存在着重大的激励不相容问题。“政绩”作为地方干部政治流动的标准，自然使地方领导拼命发展经济。然而在发展经济中，地方普遍面临的一个问题就是资金短缺，为了同其他地方的领导进行政绩竞争，地方领导人倾向于将财政资源留在本地。从这个角度而言，人事控制所产生的地方领导间的仕途竞争最终会以地方同中央之间财政竞争的面目出现。
(2)控制的辩证法。越是财政资源丰富的地方对中央的财政收入影响越大，中央也越是希望通过政治集权的方式来影响它们的财政行为。但正是这些地方，地方产权的规模也越大，地方利益也越明显，地方政府的偏离行为也越是难以加以约束。而且它们的偏离行为对中央财政弱化的影响也越大。因此，中央加强约束与地方偏离程度的增强，恰恰证明了控制的辩证法：正是由于这些地方难以约束，中央才加强约束；反过来，中央对这些地方施加政治约束的程度很高，恰恰证明了这些地方的难以约束。
除了以上这两个解释之外，地方变得越来越难以约束的事实还暗示了这样的结论：在权力分散化的环境中，中央以政治集权来约束财政分权的方式将不可避免地遇到效能“磨损”现象。在这种情况下，政治集权必须寻求理性化制度的支撑才能维持其统治效率。下文将着重讨论这个问题。