零和分析框架Ⅱ：中央权威主义

强调中央权力优势的研究文献大都继承了早期全能主义研究模式的一些观点，认为中央相对于地方具有结构性的优势。这些文献虽然也承认分权改革使省区市政府拥有一定程度的自主权，但就总体而言，他们断言中央才是重要政策的真正决策者，而地方只是执行中央的政策。即便地方有所变通，这些变通得到容忍，也往往只是由于它能够为中央更大的目标模式所包容。因此，就这些文献而言，省区市政府被定义为中央政府的代理人，并不具有自身的主体性地位，而维持这种集权式委托—代理结构的关键权力纽带就是党组织的人事管理机制。

强调中央优势的文献必须要解决的一个问题，就是如何解释20世纪90年代初期中央财政收入的持续下降，以及地方政府扭曲中央政策的行为。一些学者认为，中央财政收入下降并不能得出中央政治能力衰弱的结论，他们反驳了“国家能力濒危论”的观点，中央和地方财政收入的多少及其占国民生产总值的比重，并不能说明国家能力的强弱，因为中央和地方的职能范围并不清晰，中央可以利用它的行政权力将地方的财力转化为中央的财力。如很多重大的基础设施项目，像京九铁路，大西南通道的建设，辽河、淮河等重大江河的整治，都是中央和地方共同投资，或者地方投资，中央给予适当补助，甚至广大沿线老百姓也有大量投入。此外，还存在大量的“中央出政策，地方拿票子，上面请客，下面付账”的情况，这些情况都说明，中国的体制仍然是集权式的，仅仅凭“两个比例”就断定中国已达到“分权的底限”，并未触及中国现实政治体制的本质。^[19]

仅仅从财政方面就断言20世纪90年代初期中央与地方关系的属性，的确失之偏颇。从整个经济和政治制度上看，分权改革后中央政府仍然具有较强的组织动员能力和控制能力。例如，虽然国家财力分散，但金融的集中程度很高；中央政府直接投资的领域仍然过多；行政管理中的中央集权仍然较强，至于政治、法律和意识形态的控制则更是高度集中等。因此，尽管20世纪90年代初中央政府存在着财力不足、调控力不够的问题，但从总体上看，还不能得出“弱中央、强地方”，以及国家面临分裂危险的结论。^[20]

另外，即便认为财政关系能集中反映中央与地方关系的属性这一论断，还是会涉及衡量指标的选取与具体测算问题。如有学者指出，基于“两个比例”而主张“国家能力濒危论”的前提，是以预算内收入作为衡量国家能力(即中央政府的能力)的指标，并将预算外收入视为削弱国家能力的因素，这是造成对中央与地方关系错误评估的原因。由于预算外和预算内收入都同样是用于政府的公共支出，因此对于国家财政汲取能力的界定，必须将两者一并纳入，成为“可支配收入”的完整概念。^[21]杨大利在测算政府财政收入占国内生产总值比例时，也使用有别于王绍光、胡鞍钢报告的口径，将预算外收入部分也加以纳入，其结果显示中国的比例在国际上约略排在中等地位，并不如王绍光、胡鞍钢报告所言远低于大多数国家。而且，其测算结果为，中央政府在整体预算收入中的比例由1979—1991年持续增加，与王绍光、胡鞍钢的结论完全相反。^[22]此外，杨培新将预算外资金和企业折旧基金都算入财政收入之后，也显示财政收入占GDP比例并未减少。^[23]黄佩华则指出，地方政府在国家正式政治制度所确立的权力结构中的不利地位，可以从预算内收入来加以说明。她通过对预算收入与预算外资金的比例分析，认为在改革时期地方政府可支配的预算收入也逐年减少。在她看来，预算外资金的不断扩大，正是地方财政收入处于不利环境中的一种被动性反应，而之所以有这种反应可能是因为地方政府利用了中央政府的弱点，即中央政府尚未能建立有效的信息监控系统。^[24]

另一些强调改革时期中央权力优势的文献，显然带有“事后解释”的色彩，在解释策略上是“倒推式”的。由于中央政府在20世纪90年代中期以后，逐渐在财政、金融及投资等领域较成功地推行了集权的政策，这与先前一度流行的中央衰弱论观点大为相左。^[25]这促使许多学者思考一个问题：为什么中央政府的权力依然这么牢固?正是在这种背景下，一些学者转而倾向于认为，改革以来，中国政府结构中的权威主义性质不但没有削弱，反而有所增强。黄亚生通过对税收资料的分析，指出改革时期中央的政治能力更加强大了。他以中央政府直接控制的税源为指标，在1994年前，由中央直接收的税比1979年的20%要高，由此否认了地方政府从改革中获得更大权力的说法，并得出结论，中国的财政体制在20世纪90年代早期比改革初期更集权。^[26]依照黄亚生的看法，中国的政府间关系体制在本质上是权威主义体制，因此各省区市所把握的经济权限不足以构成对中央的威胁，更不会引起国家的解体。其最主要的原因便是中央对地方官员的政治前途具有绝对的控制权，这使地方干部事实上不会太偏离中央的政策偏好。^[27]

此外，许多论者都指出，在很多情况下，高层领导可以摆脱严格的制度限制，将自己的意志施加给下层，故省区市政府在改革时期展示的种种权力表现可能依然只是“(由中央)下放的灵活性”。根据这种论点，中央对省区市控制力下降，其根源在于中央在“发展是硬道理”这一目标模式下的自我克制。例如，诺顿便认为，中央领导的策略表明，为了追求改革的最终目标，他们愿意大幅度放松对投资资源的控制权。这种思路由此得出中央与省区市政府关系的结论：省区市政府享有的大量权力只是由中央政策赋予的，一旦中央采取不同的放权政策，中央的意志将会自始至终占据上风。

此外，中央—地方关系与国家—社会关系是互相影响的。通常认为，分权化改革很大程度上是一个建立市场、培育社会的同步过程，在这一过程中社会将获得比以往更多的自主性。但徐维恩(Shue)发现，基于传统中国农村社会的性质，中央政府并不具备足够的技能使自己的力量向乡村渗透。但市场化在本质上改变了中国基层社会的性质，从政治上讲，它使中央政府的力量更容易向下渗透，这与西方民族国家构建中的理论相似，市场都是作为整合与渗透工具而出现的。他由此也得出了中央政治能力增强的结论。^[28]