回不去的“行政性收权”
本书引论中曾提出，在整个20世纪80年代，当中央面对地方的财政机会主义和自身持续的财政压力时，它为什么没有像过去那样通过大规模的行政性收权(收回下放给地方的国有企业的控制权)这种更直接的做法来提升其财政收入，而是在1986年前后和1993年，两次尝试通过引入分税制，以制度化分权的形式来实现其财政集权的目标。如何解释这种迂回、“费力”又似乎矛盾的决策选择?
在“选择论”看来，这是由于理性的中央决策层不想走改革的“回头路”；是由于开明的决策层受到其经济现代化取向的目标模式的约束(“发展是硬道理”)；又或者是改革政策受到政权合法性模式转换的“路径依赖”的制约(“经济发展是最大的政治”)。在“压力论”看来，20世纪80年代由于地方占据了相对于中央的结构性优势地位，因而地方偏好主导了国家决策选择的过程。而且，在产权地方化的进程中，地方政府和地方干部成为既得利益者，因而走“回头路”的做法不会得到干部群体的支持。[23]
这些解释模式都有其言之成理的部分。然而，我们应当以更加现实主义的视角，关注决策者面临的具体决策环境的变化及其对决策选择的限制。事实上，在20世纪80年代，通过改变企业隶属关系来增加中央本级收入的做法是行不通的。即便中央依赖其政治权威有足够的能力和意图这样做，在已经权力分散化的环境中，它既没有预期收益，也缺乏可操作的途径。
首先，对于中央政府而言，行政性收权的预期收益非常有限。20世纪80年代，国民经济的结构已经发生重大的变化(见图5.5)。国有经济占国内生产总值的比重，从1978年的将近80%下降到1992年的不到50%。与之相对应的是非国有经济部门的迅猛发展，在改革之初，非国有经济仅占国内生产总值的两成左右，到1992年已经在国民经济中占有半壁江山。在这种情况下，如果仍然局限在分级财政的框架内，以过往行政性收权的做法，把下放给地方的国有企业重新收回中央，从而将地方收入转移为中央本级收入，对中央政府的财政收入增量帮助极为有限。
图5.5 改革后不同经济成分在国内生产总值中的比重及趋势
资料来源：依据中国统计局，《中国统计年鉴(1993)》，中国统计出版社，1993年版，由第26页的数据计算而来。
在整个20世纪80年代，这种变化呈现出一种线性趋势。因此，可能决策者自己也无法预测国有经济整体的相对规模最终会下降到什么程度。在持有不同政策倾向的决策者中间还在进行关于“姓资姓社”的辩论。而且到1992年，“南方谈话”和“十四大”最终肯定了市场改革的大方向。财政体制一直被定位为各项改革的配套工具，尤其是为经济改革承担“铺路搭桥”的功能，更不可能逆经济改革的方向而动。
国有企业在国民经济中总体规模占比不断下降的同时，其普遍存在的效率低下问题也十分严重。改革初期，相当一部分下放给地方的国有企业本身就是由于效率低下、资不抵债而被中央以“甩包袱”的形式下放给地方政府的。1980年，国有企业的亏损面从前一年的23.3%上升到当年的27.1%。[24]此后，亏损面逐年持续扩大。到1994年紧迫地实施分税制之前，分布在全国各地的国有企业共有30多万家，已经约有半数处于亏损状态。[25]而且，亏损的国有企业大多都是集中在地方政府手中的中小型企业。在这样的形势下，行政性收权收上来的只能是财政负担。贯穿整个20世纪80年代，围绕国有企业的讨论都离不开“搞活”这两个字。决策者搞活国有企业的思路，一直都是围绕“下放”和“承包”这些办法，而行政性收权与这种思路背道而驰。
而且，国有企业的利税上缴一直高于非国有经济部门。分权改革后，非国有经济发展迅猛，但是，其对国家财政贡献的增长速度远远赶不上其占国内生产总值比重的增长速度。在中央决定推行分税制改革前的1992年，非国有经济部门的规模已经超过一半的国内生产总值，但其仅仅承担了33.87%的财政贡献(见图5.6)。尤其是集体企业，在国民经济占有38%的份额，却仅仅贡献了17%的国家财政收入。非国有经济的产权属性非常含混而复杂，除非通过大规模的政治运动，中央政府不可能凭借简单的行政隶属关系来收权。而且，若真的推行这样的政策，将无异于是一场成本大于收益的革命，这已经被改革前的实践证明是失败的道路。
图5.6 改革后非国有经济成分的规模占比与财政贡献占比
资料来源：非国有企业经济规模占比资料来源同图5.5。非国有经济财政贡献占比数据，依据《中国统计年鉴(1993)》，第218页中的数据计算而来。
集体经济在非国有经济中的占比一直保持在70%以上。这些集体经济包括大量的乡镇企业，从形式上看产权性质模糊，甚至部分还披着民营经济的伪装。但事实上，它们全部或部分为基层政权所拥有，或者至少在基层政权的庇护下运作。[26]也正是因为如此，地方政府才有足够的动机充当“保护型经纪人”的角色，在税收过程中为集体企业提供便利与保护。因此，如何加强快速增长的非国有经济部门的税收提取，成为解决中央财政压力的关键问题，而这一点靠简单的行政性收权是无法办到的。
决策者最终选择了分税制，未必是基于以制度现代化为目标的通盘考虑(所谓的“学习发达国家经验”)，而是在财政规则制度化程度低下的包干制中，中央以政治集权约束地方财政行为的效能不断“磨损”后的理性选择。经过中央与地方的反复博弈互动，在所有的策略性方法运用殆尽之后，又不能走行政性集权的回头路，分税制于是成为能够采用的成本收益比最高的工具性策略。从这个角度来讲，分税制的制度生成本身是“供给”和“诱致”的混合物。正如第六章所揭示的，分税制一开始并没有明确的路线图，而是由渐进改革所形成的客观情势不断演绎的结果。