“国家—社会”和“中央—地方”两个视角的综合
财政政治学的视角虽然富有启发，但它主要是聚焦于国家—社会层面，讨论的主题通常是统治者与纳税人围绕税收的互动过程，而中央与地方关系研究则通常被囿于官僚组织学或政府间关系层面。如果直接将财政政治学的方法运用于中央与地方关系研究，难免有跳跃、唐突之感。因而，有必要先作出说明，为什么在中央与地方关系的研究中，两类视角能够综合起来。
巧合的是，在20世纪80年代中国的政治图景中，上述两种视角的综合不但是可能的，而且是必要的。这一时期的国家与社会关系实际上表现为中央与地方关系。中国的分权改革最先侧重于中央向地方放权，而不是国家向社会放权(市场化)。尽管非国有经济发展迅猛，到分税制改革前已经占国民经济的50%以上，但是，一直到1990年，真正的私有经济在整个经济总量中所占的比重不超过10%，而国有企业和集体企业的规模占到总体经济规模的90%以上(见图1.1)。地方国有企业的产权，以及包括乡镇企业在内的集体企业的产权，几乎全部或部分为基层政权所拥有。[42]因而，这一时期市场中活动的主体其实是各个层级、大大小小的地方政府，而不是各类社会主体。财政包干制下市场竞争的本质，是成千上万的地方政府对资源和市场的争夺(详见第三章对“产权地方化”的分析)。
图1.1 1990年各产权类型企业在经济总量中的占比(%)
资料来源：中国统计局，《中国统计年鉴(1993)》，中国统计出版社，1993年版，第26页。
从这个角度来看，贯穿20世纪80年代，中国的财政放权改革确实促生了一个庞大的“社会”领域，只是它并不等同于西方“市民社会”意义上的社会。地方政府获得地方产权之后，诚如有的学者所指出的，其与地方社会形成了一种基于市场的统合主义模式。[43]当面对中央政府的时候，一个个地方政府的行为也越来越具有“理性人”的特征，他们往往会像企业集团负责人那样的方式行事，为了地方利益与中央进行谈判和博弈。数量众多的地方政府就组成了一个“社会”，而中央政府则可视为与之相对应的国家(见图1.2)。
图1.2 两种国家与社会结构图示
“国家—社会”与“中央—地方”两个视角的综合，不但意味着在方法上，中央与地方关系研究能够在两类视角间相互切换，因而破除了援用财政政治学方法的障碍；而且也意味着在研究对象上，不可单纯地局限于中央和地方政府，地方社会的变化也应当被考虑进来(在本书第三章、第五章都分析了地方社会的变化对中央与地方关系的影响)。同时，引入国家—社会的视角，也使中央与地方关系研究突破了传统组织学的范畴，从科层制或政府间关系视角下解放出来。