1986年财政制度化的尝试
从财政分权改革刚刚开始，就有人向中央指出财政分权会带来中央财政弱化的可能性。[7]事实上，在“分灶吃饭”体制实施的第二年，中央便感受到了财政压力。由于收入份额的减少，中央手头拮据，不得不向地方“借款”度日。[8]薛暮桥即时指出，分灶吃饭使地方突然获得大量的财政资源，从长久来看，这将以削弱中央的调控能力为代价。[9]1983年，财政学家何振一指出，在包干制下中央财政收入与支出出现了“比例倒挂”问题，即中央只占国家财政收入的20%，但支出却占到55%。同时还提到了预算外资金问题，他指出当时的税收分成关系是依照行政隶属关系绑在一起的，必将造成地方为本地利益而侵蚀中央的收入，并引起地方保护主义问题。这种体制将会削弱中央的财政地位，并且使中央对地方财政失去控制。因而，建议引进分税制，地方政府与中央政府依照税种来划分收入，而不考虑企业的行政隶属关系。[10]
这些担忧与建议在1983—1985年的财政体制改革中被部分体现出来。在1983年第一步“利改税”推行之后，企业的利润与税收已经部分分开。1984年开始第二步“利改税”，企业利润完全以税收形式上交。两步“利改税”标志着国家提取财政资源方式的重大改革，即放弃以资产权力为依据的利润上缴方式，改为以政治权力为依据的现代税收方式。[11]国务院希望在推行第二步利改税和工商税制改革的同时，依照现代财政体制的通行做法，将中央与地方的财政收入依照税种的不同进行划分，于是推出了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，把全部税收划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和财政共享收入三个部分。[12]这个方案事实上已经包含明确的分税制含义。这一财税体制改革的最初计划是引进企业所得税与调节税来代替原先的利润上缴，从而将税收与利润彻底分开，并在中央与地方之间按照税种划分收入，以此为将来推行分税制做准备。但是，在实际执行过程中，由于价格体系尚未理顺，各级政府事权划分不够明确，经济体制改革当中变化因素较多，完全实行上述“划分税种”的条件还不具备。因此，在执行中对1985年财政体制采取了部分变通措施，即在1985年和1986年暂时实行“总额分成”的过渡办法。[13]
在这个过渡体制中，中央政府希望地方能够主要靠自己的税收资源来获得稳定的收入，而不是依赖于中央的补贴。为了取得地方的支持，中央放松了对许多地方的财政约束，如北京、天津与上海三个直辖市，在原先的包干制中基数是一年一变，在新体制中调整为五年一变。显然，一年一变比五年一变更有利于中央的主动权，因而这种变动事实上是对地方的一种妥协。而且，中央提高了一些地方的支出基数来激励地方的征税热情。如中央在1985年将上海的支出基数由先前的20亿元提高到35亿元，同时将上海的地方财政收入分成比例提高到23.54%。[14]但总的来说，在1985年的财政体制下，沿海财政大省的上缴比例仍然高过全国平均水平。由于本地留成较少，这些地方不但没有尽力征税，反而更多地减税让利，大搞“藏富于民”，个别地区甚至出现了税收滑坡的现象。[15]
为了提高中央的收入、理顺中央与地方财政关系，国务院于1986年3月成立了经济体制改革方案领导小组，在国家机关和研究单位中安排了规模甚大的“价格、税收、财政”配套改革方案(简称“价税财联动”方案)的研究设计工作，并提出了《1987年经济体制改革方案》，拟定于1987年初正式实施。该方案明确了要实行财政“分税制”的思路，在中央和地方之间划分税种，由地方统一征收管理。[16]该方案经过中央书记处讨论，被提交到最高决策层。[17]
但由于种种主观、客观原因，1986年年底又决定放弃原定方案，财政方面的分税制改革动议就此搁置起来了。此后，无论是政府管理部门还是学术界，又重新回到如何完善包干制的思路上来。到了1988年，财政体制恢复了更加复杂多变、更加具有“讨价还价”性质的“大包干”。至此，从1985年开始以分税制为方向的财政制度化的努力告一段落。
通常认为，1986年以分税制为导向的财政制度化改革受挫的原因，除了改革本身涉及诸多财经问题领域的复杂性和协调困难外，更重要的原因是方案从根本上触及了各地方和部门的利益，并遭到他们的普遍反对。[18]地方与部门反对财政制度化的努力，主要是涉及一些早已形成的既得利益问题。由于在计划体制下，企业以利润形式上缴，每一个地区、单位上缴的比率都不一样，因而存在着大量的既得利益群体。一方面，如果统一财政规则，许多单位事实上就要失去既得利益；另一方面，税收制度化的主要目的还在于使企业摆脱行政隶属关系的干预，从而释放微观单位的活力。这对于地方和部门都是不利的。因为分权时期地方和部门已经成为地方企业事实上的产权所有者，而财政制度化自然被地方认为是削弱了地方产权。而且财政包干制可以隔离中央对企业的税收联系，同时让地方政府获得对企业的控制，因而地方支持包干制。[19]这两方面的原因，都使地方反对财政体制的制度化改革。
1.地方的反对意见
首先是沿海省区市的疑虑与反对。在沿海地区看来，1986年新方案中的一个重点内容是提高工业部门的税率，从而增加国家财政收入。由于沿海地区是中国工业经济最发达的地区，因而在他们看来，一旦新体制得以实施，他们将是最大的受损者。这些地区本来上缴中央的财政远远高于全国平均水平，因而不愿意付出更多的财政资源。当时中央推行新体制的目标，主要是希望能够解决连续几年的赤字问题，因而地方反对新体制的一个方式，就是对赤字及预算平衡问题表示不同的意见。如江苏财政厅明确主张实行财政包干制，认为通过包干制激发地方活力才是解决赤字问题的最好途径。[20]
发达地方反对新体制还有一个原因，即中央为了使财政规范化，统一以所得税的形式来取代利润上缴，但为了增加财政收入，又在所得税之上依照企业的效益水平设立了调节税，而调节税的税率由中央来决定，由于效益好的企业主要集中在沿海地区，因而新体制普遍被认为对沿海的经济将有损害。例如，按照这个新体制的标准，上海绝大多数的企业都要经受所得税及调节税的二次征税，而且，上海上缴的调节税占到了全国调节税的四分之一。因此，上海明确反对新的税收体制方案。[21]
其次是内地省区市也反对财政制度化。原因是由于这些省区市长期接受中央的财政补贴，而财政制度化之后，由于要统一各地工业税率及财政上缴的标准，因而对于内地省区市是不利的。对于新体制所要求的企业从行政干预中解放出来的思想，同样也对内地省区市的政府产权形成了威胁。如陈景新认为，新的规范化财政体制将使省区市政府面临紧张的财政压力，并称各省区市的财政状况正在恶化。[22]对于城市改革中财政资源的分配问题，也存在着不同的意见。内地省区市希望中央更能够从财政均衡的角度思考问题，主要是从财政大省多多征缴，从而支持中西部的发展，也就是所谓的“抽肥补瘦”。[23]在这些省区市看来，新的以规范化为取向的财政改革方案可能会限制他们的所得。在不规范的包干制中，他们有更多的同中央“讨价还价”的体制性安排，从而能够获得更多的财政补贴份额。因此，尽管新税制方案对各地可能造成的影响并不一样，但总体上而言，各地普遍更加偏好于相对宽松的财政包干制。
2.部门的反对意见
首先，在工业部门内部，新的财政改革的方向被认为对传统大型国有企业，尤其是重工业部门的利益造成了威胁。由于20世纪80年代早期的改革，已经使价格体系朝着有利于轻工业部门的趋势发展，因此，新的更规范的利改税方案将使这些大型企业进一步降低利润留成，并担负较高的税收负担。第二步利改税尤其被认为对大型国有企业特别不利，因为税率太高，大量的利润将以税收形式上交给国家。如在新体制中，工业企业纯利润的70%将以所得税和调节税的形式上缴，剩下的30%留利经由国家“能源交通基金”抽取15%，企业会有10%左右的利润留成。然而，再扣除各种杂费，最终真正归企业的例润只有3%。[24]这样的高税率自然引发了强烈的反对意见。在工业部门内部，新的改革方案对大型国有企业(尤其是重工业)最为不利。一方面是由于调节税主要针对大型国有企业，另一方面是这些企业更容易被严格执行税收政策。大型国有企业，无论是基于组织规模还是行政级别，都使其具备很强的影响决策过程的能力。作为重要的决策部门，国家经济委员会与工业部门的关系比较紧密，也不太认同增加国有企业税负的改革方向。由于工业部门的抵制，第二步利改税在执行中不得不采取大量减税、免税措施，甚至以承包制来缓解矛盾。最终，新的税制改革方案实际上被变通执行了。[25]
其次，农业部门也不赞成。在中国的现代化过程中，农业部门虽然在价格方面遭受损失，但在税收方面一直是享受优惠的。相对于工业部门而言，农业部门的税率特别低，从1978年到1984年，农业税负仅占农业部门总产出的3%。在1985年之后，农业税稍有上升，但仍然不到4%。[26]此外，自1979年开始，在维持粮食销售价格水平的前提下，政府提高了粮食统购价格，并对粮食购销差价以及粮食购销企业的经营费用提供补贴。如果遵循新的改革方案，国家将以价格改革代替农业部门的既有补贴，从而使农业部门利益面临不确定性。尤其是伴随第二步利改税，农业部门的支农基金开始改变为有偿拨款，这在农业部门内部引起了不安的争议。[27]1984年召开的农村国有企业财政会议上，在农业部门的压力之下，国务院和财政部同意在七五期间农业部门继续实行包干体制。
因此，在各方面阻力较大的情况下，中央突然于1986年年底宣布放弃原来的财政制度化的改革计划，并最终于1988年年初全面代之以大包干。从形式上看，中央确实是由于各种反对的声音太大而改变了政策的方向。但这里的问题是，能否以此就认定利益集团阻挠因素就是财政制度化受挫的真正原因?或者能否说中央的制度供给和政策推行就受到地方偏好的刚性约束?
以下两节的内容将通过比较的方法把1986年与1993年这两次同样以分税制为导向的财政制度化改革加以对比，来深入探讨1986年推行分税制失败的原因。如上文所述，在政治集权的约束下，20世纪80年代由中央所推动的财政制度化改革是一种典型的“供给型”制度变迁，这种制度变迁的成功需要具备两个必要条件：其一，决策者推行政策的决心；其二，实现政策目标所必须的知识及技能准备。
首先，对于第一个条件，本书提出了一个与通常解释不同的看法，即1987年财政制度化努力的挫折并不能仅仅归因于地方的反对；相反，它可能说明权力分散化所造成的财政压力还不够大，因而中央决策层当时对自身的财政弱化还缺乏深层的危机意识。1988年，财政体制完全退回到包干制，使财政权更加分散化，并导致中央的收入衰退更加严重，从而使制度化的需求程度在20世纪90年代初大大增强了。
其次，制度变迁需要一定的知识及技能的积累，而这种积累只有在不同权力主体的长期互动中才可能产生。中央、地方和部门、决策者及研究者对中国财政问题的认识需要经历一个长期探索的过程才能深化。同时，支持分税制运转的种种行政权管理技能，也是在中央和地方长期策略互动的环境中逐渐发展起来的。本章第三部分会考察在中央与地方之间围绕财政问题的互动中，权力分散化如何推进知识与技能的进步，以及知识与技能在制度生成中究竟有何种重要性。