决策者的态度

有充分的事实表明，1986年，在中央的主要决策者之间，对于分税制与包干制的利弊并没有达成一致意见，因而更谈不上务必要推行分税制的决心。为了弄清这一点，需要了解当时主要决策者对分税制的态度。但是这方面的第一手资料并不充分，变通的方法是通过不同政府部门所属的政策研究机构中成员的观点来“反观”不同政府“条块”中决策者的态度。事实上，这样做也具有可行性：其一，政策研究者的政策建议有可能被决策者采用，从而使研究者的想法转化为决策者的想法；其二，通常在政策制定过程中，这些隶属于各类决策部门的研究者不同于普通学者，他们更具有信息方面的便利，会较准确地揣摩决策者的想法，然后再对这些想法作出深入的论证。因此，通过对这些主要的政策建言人的建议进行分析，就可以大致还原出当时主要决策者对某一特定政策的态度及认知程度。

正式提出1986年分税制方案的是国务院下属的经济体制改革方案研究领导小组。当时的国务院领导明确支持分税制，在1985年的“七五”计划报告中就提出了分税制改革的设想。在“十三大”报告中，仍然强调协调增长和经济结构的调整，改革财政税收体制，并指出包干制只是权宜之计，未来的方向是走向分税制。“合理设置税种、确定税率；在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制，正确处理中央和地方，国家、企业和个人的经济利益关系。”^[29]

然而，在国务院内部各政策研究部门，意见并不统一。

(1)财政部的财政科学研究所。该部门支持财政制度化，尤其是主张加强财政稳定及预算平衡。在当时，强调财政稳定与平衡往往就是针对包干制而言的，因为在包干制下，中央的财政收入缺乏稳定性，赤字问题也一直无法解决。^[30]在1985年前后，财政部所属的《中国财政》杂志发表了大量的关于要求加强财政力量、保持宏观财政平衡的文章。^[31]

(2)体制改革委员会。在同属于国务院的体制改革委员会中，存在着不同的意见。在1986年的一份研究报告中，该委员会认为当前的财政困难应当通过继续分权让利、刺激地方积极性的方式来获得解决，而不是通过分税制来约束地方的财政行为。^[32]他们的主张是向地方和企业更多地下放财政权力，并指出当时的财税体制削弱了地方的发展积极性，因而他们支持包干制并主张给地方更大的自主权。

(3)国家经济委员会。这是当时的一个重要的决策部门。如上文所述，该部门同工业部门的关系密切，提倡继续实行财政包干制。吕东当时任国家经济委员会主任，在1987年的全国经济工作会议上极力提倡包干制，而且批评了分税制提议，认为分税制在短期内会使中央收入增加，在长期必定会下降。^[33]

尤其重要的是，《1987年经济体制改革方案》在得到中央财经领导小组的批准之后，于当年9月向邓小平同志汇报。邓小平在这一时期的改革思路是通过进一步的权利下放解决中央和地方关系，强调企业和地方的自主权。^[34]因而对方案“未多置评”，实际上就是持保留态度。^[35]

以上资料表明，至少在1986年，中央对于税制改革的方向并没有一个统一的看法，决策者也不可能具备足够的决心克服部门与地方的反对。这与1990年前后中央决策层达成强烈共识形成了鲜明的对比，中央也担心地方积极性受挫，因而更无意强力推行。尤其在第二步利改税中，十几个财政收入较多、上缴比例较大的省区市，由于地方留成变少，征税的积极性受挫，再度出现了过度减税让利，“藏富于企业”的行为，因而财政收入增长变缓，导致在经济高速增长的同时，一些地区甚至出现财政收入滑坡的情况。^[36]在地方普遍的反对中，中央很快就放弃了原先的方案，并于1988年决定全面推行包干制。然而，对比之下，在1992—1993年的分税制改革中，中央决策层之间达成了牢固的一致意见。^[37]因此，决策者态度的不坚决，可视为早期财政制度化未能成功推行的重要原因。正如接下来要讨论的，影响决策者态度的最关键因素则是财政危机的程度。