中央对地方的财政转移支付能力大幅度提高
在中央财政收入得到大幅提升之后，中央政府才有可能加强对地方政府的财政转移支付。中央对地方的转移支付包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三种类型。在分税制规则下，中央和各省级政府的财政分配是遵照相同的税收分类或相同的共享比例来进行的。在这种情况下，某特定地方对中央的财政贡献与本地的经济发展水平直接相关，经济发展水平越高的省份，对中央的财政贡献就越大。同时由于这些省份的财政自给率高，需要中央财政转移支付的数量就越少。随着税收返还在总的转移支付中所占的权重越来越小，转移支付逐渐具有了平衡地方差距，促进公共服务均等化的实质性功能。一些财政自给率低的西部省份，财政转移支付的规模甚至大于本省财政收入的规模。
1.转移支付总规模的变化
从绝对值来看，中央对地方的财政转移支付额度每一年都是上升的。如表8.2所示，从1995年的2 532.9亿元上升到2016年的60 488.3亿元，绝对值增加了近20倍。这个上升过程大致经历了两个阶段，分税制刚推行之后，提升中央财力的集中度是当务之急，由于地方在分税制前的超额征收，使得对地方的税收返还在中央收入中占比较大，中央很难快速增加转移支付的整体规模。这一时期，以税收返还为主体的转移支付制度总体上倾向于保护各地区的既得财政利益。这个时期总体上中央对地方以均等化为目标的转移支付规模有限，并未缩小地区间财力差距，反而有加大地区间差距的倾向。[7]转移支付在中央财政收入中的占比，在1995年迅速提升到近80%之后，持续下降到2000年左右的70%以下。
2002年以后，随着“营改增”的范围逐步扩大乃至全面推行，中央财政收入有了更大的提升。同时地方的财政资源不断被挤压，加上农业税减免政策的推行，一些中西部省份财政压力增大。2008年经济危机之后，由于经济形势的变化、实施积极财政政策等因素，中央有能力也更有必要加强财政转移支付的力度。这一时期，财政转移支付占中央财政收入的比重从70%以下稳步提升到2016年的80%以上。
表8.2 分税制后历年中央对地方财政转移支的分类及规模
(续表)
资料来源：同表8.1；也可参见财政部网站，历年财政部“中央对地方税收返还和转移支付预决算的说明”。
[1]本年度使用前年度结转资金1 087.61亿元，故转移支付实际支出为60 488.3亿元。
2.转移支付构成的变化
财政转移支付是中央通过财政资源对地方进行宏观调控的重要方式。转移支付分为三类：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。如前文所述，税收返还的本质是对地方政府因改革带来收入减少的一种补偿。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观意图和发展目标而给地方政府委托代理事务的补偿资金，有专门的使用规则和严格的监管。一般性转移支付即财力性转移支付，是指中央政府对地方财力缺口的财政补助，相当于直接增加地方政府的财力，其使用和处置较为自由。
分税制实行初期，由于税收返还规则的作用，1993年地方上缴中央的收入同中央补贴地方的收入相抵后，中央共从地方得到正的转移仅为59.75亿元。1994年，中央财政补助地方财政支出(包括中央对地方税收返还，中央对地方的一般补助和专项拨款)为2 337.55亿元，相当于当年中央财政收入的80.9%。1995年，中央包括税收返还在内的向地方的转移支付总额为2 532.9亿元，相当于当年中央财政总收入的77.8%。这种情况可从两方面理解：一方面，它表明地方在分税制改革中提出保证1993年收入基数的条件产生了效力。至少在短期内，分税制并没有引起地方实际收入的下滑，因为中央须将它多得的部分再返还给地方。因此，分税制对地方的不利影响并没有当初地方所设想的那样严重。另一方面，如果站在中央的角度来想，虽然它将大部分收入都用于返还地方，实际所得并没有原先设想的那样多，但在分税制之后，中央向地方返还，这就已经证明中央逐渐掌握了转移支付的主动权，因为毕竟是地方在接受中央的转移，地方转变为有求于中央的一方了。
2005年以后，税收返还占财政转移支付总规模的比重下降到30%以下。从2010年开始，税收返还总规模稳定在5 000亿元左右，到2014年，仅占5.17万亿元转移支付总额的10%左右。一般性转移支付和专项转移支付的规模则不断上升，共同构成了目前转移支付的主体。同时，专项转移支付的规模虽然不断上升，但其在转移支付总额中的占比也逐渐下降，一般性转移支付正逐渐成为转移支付的主要部分，2016年，其规模为3.19万亿元，占比52.7%(见图8.4)。长期来看，一般性转移支付的比重还会得到提升。税收返还占比的下降，表明随着时间的发展，当初中央政府为了减小制度变革阻力而向地方妥协的影响已经逐渐消解，转移支付已经从补偿既得利益而发展成独立的区域政策。[8]
图8.4 中央对地方各类财政转移支付所占的比重及趋势
资料来源：同表8.1；也可参见财政部网站，历年财政部“中央对地方税收返还和转移支付预决算的说明”。