分税制的“溢出”效应

分税制推出的初衷是调整中央与地方的财政关系，即解决当时紧迫的“两个比例问题”。但由于财政体制在国家制度中具有基础性地位，在分税制的实施中，其影响也必然会溢出中央与地方财政关系之外。分税制初步明确了中央和地方的税收“管辖权”，从而为地方政府发展经济注入了更强大的动力；分税制明确了企业和公众向国家纳税的义务，从而确立了税收国家的模式，促使国家权力向更具有公共性和服务性的方向发展。

1.分税制对经济发展的激励效应

分税制作为一种制度化的财政分权形式，对经济增长具有促进作用：①分税制下中央与地方政府的收入分配更透明、更稳定，这相当于中央与地方之间的管辖权(产权)边界更加明晰，使得地方政府对从经济增长中获得更大财政收益的预期更明确，从而为经济发展提供了持续有效的激励。财政分权，导致地方政府的财政收入和支出与本地经济的发展密切相关，使得地方政府更有积极性促进本地经济的发展。②分税制与干部考核机制相结合，形成了地方政府间的发展竞争机制，这有助于改善地方的投资环境和要素市场化的程度，横向政府间围绕发展而竞争是分权财政体制的另一积极效应。^[23]③地方政府控制着大量的地方企业，分税制之后地方财政的压力会逐渐硬化地方企业的预算约束，从而可以提高地方企业的效率，最终促成高速的、可持续的经济增长。^[24]在政治集权的约束条件下，中央政府以政绩为主的考核机制会形成地方政府之间的发展竞争，中央对地方的考核层层加码，财政收入目标和经济增长目标交相激励，地方政府不遗余力地推动经济增长。^[25]

2.政府与企业关系的明晰化

在分税制以前，包干制既包括中央对地方的包干，也包括依照各个层级政府对企业的包干。企业包干实际上延续了传统计划经济体制下“行政性分权”的逻辑，各级政府按行政隶属关系对企业拥有所有权和收益权，以企业利润上缴的形式从所属下级企业“汲取”财政收入。这样，一方面形成了非常复杂的“条块”关系；另一方面，也必然使各级政府对下属国有企业予以干预或保护。在包干制下，地方政府实际上是作为本地企业的“保护性经纪人”的角色，企业很难有自主性。在分税制后，企业转变为纳税主体，所受到的行政干预程度有所降低。1994年，工商税制改革，明确了国有企业不再以包干制形式承包利润上缴。同时还统一了税法，简化了税制，确定了不同主体公平税负的原则。由此，政府与企业的边界开始明晰。同时，如上文所述，分税制下无论对于企业还是地方政府，都逐渐有一个预算硬约束的问题。财政收入向中央的集中，使得地方政府的财政面临着困难，从而弱化了传统上政府向国有企业资金“输血”的问题，并为1998年大规模的国有企业改革创造了条件。^[26]

3.提升了政府公共服务的水平

国家汲取财政收入的方式不同，国家和社会的关系也就不同，国家的治理模式也会呈现出不同的特征。分税制的推行使中国的财政体制迈向税收国家形态，这意味着重构国家与社会的关系，并最终将提升国家的治理水平。^[27]在分税制之前，国家财政汲取能力弱化，严重影响了政府治理职能的发挥。分税制改革后，国家财政(尤其是中央财政)的壮大，使得政府向社会提供更充裕的公共物品，提供更加普惠的社会保障体制成为可能。同时，中央政府能够以不断增长的财政规模执行财政转移支付，推进地区间公共物品提供的均等化。许多研究显示，分税制改革以来，向下的转移支付对部分公共物品的供给确实起到了正面作用。^[28]