政治集权的结构

(一)政治集权的结构

要考察中央与地方关系,就必须首先弄清党与政的关系。因为在实际运行中,中央与地方的关系往往体现为党组织的中央与地方的关系。作为四项基本原则之一,坚持党的领导是当代中国政治体制构架的核心精神。

在党政关系中,党的领导的实现主要通过两种方式。其一,在中央和地方国家机关中建立党组,使党员直接掌握国家权力。党组负责保证党的方针政策在本部门的贯彻实现,它在实际工作中,对本部门的重大决策和人事任免有很大的影响作用,甚至起决定性的作用。党组的成员由批准成立党组的党的委员会决定,党组服从批准其成立的党委会的领导。其二,在政府之外,组建党的各级委员会,“党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部职责,切实发挥把关作用”。[6]在第一种方式中,党组成为与政府共同履行行政功能的政府组织;在第二种方式中,政府不仅受其内部的党组控制,而且受其外部的同级党委控制。[7]

因此,从形式上看,中国政府结构的最重要特征,就体现为党政并行的“二线交织”,在行政区划的每一个层级都分设党与政的机构。联系党政关系的核心纽带,则是“党管干部”的基本原则,通过这一原则,党约束着每一层级的政府(见图4.1)。换言之,随着政府间关系的政党化,政府间关系的基本面貌就主要取决于党的组织原则。[8]因此,中国的政府间关系包容在政党组织之中,不同政府间的关系事实上反映的是党的不同组织之间的关系。正因如此,无论对于整个中央与地方关系,或是对中央与地方关系的某一层面的考察,都必须重视政党组织网络这一基本约束条件。

图4.1 党的领导网络

资料来源:中共中央组织部,《党的组织工作问答》,人民出版社,1983年版;中共中央组织部,“关于修订‘中共中央管理的干部职务名称表’的通知”,见《人事工作文件选编》,劳动人事出版社,1991年版;乌杰,《中国政府与机构改革》,国家行政学院出版社,1998年版。

在政权的每一个层级中,党与政的机构都是并行的,但党的机构处于权力上的优先地位。在改革之前的省区市政府中,省委书记(自治区党委书记、市委书记)通常兼任省长(自治区主席、市长),如果省委书记(自治区党委书记、市委书记)与省长(自治区主席、市长)不是同一人担任时,通常省长(自治区主席、市长)会在党委中担任一副职领导,由此,通过政党组织内部的约束机制,实现党对政的领导。改革之后的地方政府中,政府中的领导并不一定是地方党组织的负责人,这样就有发生党政偏离的可能。[9]

在各级党委下设立相关工作部门,与国家行政机关的业务部门相对应进行对口管理,其中以管理干部为主。在中央一级,党中央在具体事务上,对国务院及各部的干预相对较少,20世纪80年代之后,中央一级党政的“归口管理”机构设置中,中央的“口”已经越来越少,如之前的中央农村工作部、中央交通部等都相继撤销。只设立少数几个工作组,如中央财经工作领导小组等,对财政经济工作进行具体的指导。[10]国务院在具体的事务性领导中,具有相对较大的独立性,基本上能够全权负责全国财政经济方面的管理活动。然而,行政层级到了地方,越往下行,党对政的工作约束就越突出。如在省区市一级,党委会深度介入本地区的财政经济管理工作。从机构设置方面看,省区市党委除了如宣传部、组织部、统战部、纪律检查委员会等机构外,还设有与地方政府各部门直接对口的部门,从而对政府部门进行直接而具体的领导与干预,如工业部、建工部、财贸部、商贸部、农村工作部、科技干部部、文教部等。[11]它们主要是对归口管理的政府经济部门进行领导,更重要的是,这些部门对其对口的政府部门的领导主要体现为干部管理。