财政弱化的政治含义

前文已述及，在中国的政治经济体制中，财政问题不是一个可以进行简单剥离的研究主题，而是与国家的宏观政治结构密切相关。因此，中央政府财政弱化的事实所反映的问题并不仅仅囿于财政问题本身，而是具有深刻的政治内涵。具体而言，中央的财政弱化表明，在权力分散化的环境中，由于制度化机制的缺失，中央的政治集权无法有效地传导到财政过程中来。它反映的是在制度建设跟不上权力分散化现实的情况下，中央政治集权的运用存在着过高的交易成本，从而导致其效能不断被“磨损”的情况。这最终体现为中央政府的政治能力、贯通能力及分配能力诸方面的衰弱。因此，在中国的政治环境中，财政弱化事实上体现了国家政治结构的整体性虚弱，而克服这种虚弱的途径就在于现代国家制度的不断创制与改革。

“权力”是一个高度综合的概念，权力本身也存在着多种形式。迈克尔·曼区分了国家权力的两种类型：一种是专制性权力(despotic power)；一种是基础性权力(infrastructural power)。前者是指那种不通过固定的程序，不与其他利益主体进行制度性协商的权力，而是通过掌权者的行动，即对权力的有组织的运用而表现出来的国家权力，是国家凭借集团或组织的意志力发挥效用、以明确的命令和有组织的服从为特征的权力；而后者是指“国家真正地能够向下渗透的能力，在领土之内能够合法地推行其政治决定的能力”。基础性权力主要通过理解、同意及契约的达成，从而构建出一种含有权力意味的互动关系；专制性权力依赖国家对暴力工具的掌握，从而维持政治上的统治，但专制性权力如果失去基础性权力的支持，将无法长时间地维持统治的效果。^[27]迈克尔·曼进而指出，近代国家的发展史，就是专制性权力不断下降、基础性权力持续增强的过程。

以迈克尔·曼的这两种权力结构的划分来透视中央与地方关系，则所谓的专制性权力，可视为中央通过政党组织网络对地方施加的政治约束，主要体现为以组织人事权为依托的政治控制；而所谓的基础性权力，可理解为中央与地方之间通过长期的谈判、讨价还价等互动关系，所形成的双方能够接受的、具有持续性效果的制度规则。

借用曼对权力类型的这两种划分，可以对改革后中央与地方财政关系演变的政治逻辑作出描述：以理性选择的方法来考察中央与地方关系，则中央与地方都是理性角色，它们的行为都是为了稳固自身的权力与利益。1978年之后，基于意识形态及基于领袖威望的合法性都在逐渐弱化，在这种情况下，中央选择了以经济发展作为增强统治合法性的主要方式(见表5.6)。为了促进经济发展，中央选取财权下放为主要激励措施，但由于权力下放是在一个制度短缺的环境中进行的，结果便形成了权力的分散性。分散性权力反过来又对政治集权形成威胁，因为它提高了中央政治约束的成本。

表5.6　1978年前后中央权力资源的变化

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因此，中央的财政弱化意味着在以制度化为核心的基础性权力缺失的情况下，中央只得依靠它本来就拥有的专政性权力，通过加强组织性集权的方式来弥补基础性权力的不足。但正如迈克尔·曼所述，专制性权力如果离开基础性权力的支撑，就不能维持长久的效力。中央的财政弱化正是其以政治集权约束财政分权的效力弱化的证据。

从这个意义上讲，中央的财政弱化就可以解释为由基础性权力的薄弱而带来的统治危机。这个危机可从以下三个方面来理解。