地方财力的变化
1.地方对中央的财政依赖不断强化
在分税制改革之前，中央会要求地方政府通过额外“做贡献”来缓解财政困难。分税制之后，情形则完全相反，许多地方要依赖中央的财政转移支付来维持各项事业的进行。如图8.5所示，分税制后一直保持了地方对中央的财政依赖，在分税制实行初期，由于种种体制过渡性因素的作用，地方对中央的财政依赖度(中央转移及返还占地方财政收入的比例)有所下滑，但也基本保持在40%以上。2002年后，随着新的中央财政集权政策的推行，在中央的财政支出结构中，各类转移支付支出的规模不断攀升，2011年之后维持在70%左右。这表明分税制后，地方政府对中央的财政依赖度在不断增大，也表明中央能够运用充足的财政资源，在中央与地方的财政关系中具有充分的主导和调控能力。
图8.5 分税制后地方对中央的财政依赖度
资料来源：同表8.1；也可参见财政部网站，历年财政部“中央对地方税收返还和转移支付预决算的说明”。
2.地方实际可支配财力的变化
先看看制度推行初期的情形。分税制方案是一个中央与地方妥协的结果，在中央财力得到很大提升的同时，地方政府的收入从三个方面得到保障：①如前所述，在1993年地方加大征收入力度，使财政收入由1992年的2 504亿元猛跃至1993年的3 391.44亿元，这意味着中央要以1993年的这个数额为标准，保证地方的收入不能减少。②在分税制之后，从1995年起，地方财政收入的年增长率(比上年)平均达到19%，远远高于经济增长的速度，这说明在分税制下，地方的征税积极性已被调动起来，而且地方的财政收入有较大的增加。③预算外资金(或非税收入)的增加。[9]如表8.3所示，1994年的分税制改革并没有涉及预算外资金，这可以视为中央对地方的一种妥协，因为地方的近一半左右的财政支出都是通过预算外资金渠道进行的。在分税制之后，预算外资金不但没有减少，反而高速增长了，这可以视为“留富于地方”的途径。
表8.3 分税制实施后中央及地方预算外资金的规模(1994—2000年)
资料来源：《中国统计年鉴2002》，第271页；国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/ht ml/CH0701.jpg。
地方预算外资金收入使用办法改革后，其开始作为纳入预算监管的“财政性资金”接受中央的监管。2001年之后，开始用非税资金来指称政府财政运行中税收之外的收入来源，这些资金的实际使用权分散在地方政府的各个部门手中，因而实际上构成了政府的可用财力。非税收入的扩张是分税制下地方财政运作中的一个重要现象，其规模和占比便不断提高，如2007年地方政府非税收入规模为4 321.50亿元，2017年增长至21 396.74亿元，十年间年平均增长率为15.66%，相比之下，同期地方税收收入和地方GDP的年平均增长率分别为12.46%和10.70%。[10]学界一般认为，非税收入迅速增长的原因包括：①分税制改革所产生的财权上移与事权下移，使得地方政府面临越来越大的财政压力，因而不得不在税收之外寻求资金，致使非税收入规模日益扩大。[11]②在“锦标赛”体制下，地方政府发展经济的重要手段是招商引资，地方政府之间为了争夺投资，竞相通过税收优惠而压低税率，只能通过非税收入的增长来加以弥补。[12]③与中央的财政转移支付相比，非税收入的支配自由度更大，而且存在着规模上的软约束，因此地方政府更倾向于通过非税领域增加收入。[13]
通过上述分析，可以认为分税制并非是一个“零和博弈”的结果，中央与地方都从中获得了自己的利益，国家治理从整体上也得到了提升。尽管分税制远远谈不上完善，而且，在全面推行之后，还产生了一些较严重的问题。但在财政领域，它已经基本上改变了中央与地方的互动规则，并形成了一个规范中央与地方关系的秩序框架。在分税制之前，中央和地方都试图通过机会主义的方式，来削弱原先已达成契约的效力，从而通过变更先定契约来为自己谋取更大的好处，20世纪80年代的几次财政体制变动就体现了这样一种情形。而在分税制下，中央与地方互动的关键，已转变为如何确定各自的权力与责任领域。而且，自从分税制运行以来，尽管中央与地方都希望能对分税制的具体规则进行一些修改，但制度总体上的稳定性和有效性已非之前的包干制能够比拟。