传统体制中的权力分散性
从中华人民共和国成立到1978年，中国的财政体制虽然时有变动，但总的来看，一直保持着高度中央集权的特征，主要体现在四个方面：①中央和地方均征收相同的税种，没有真正的地方税；②所有的税基和税率均由中央决定；③地方征收财政收入后要以分享形式上缴中央；④地方的财政支出完全依赖于中央按特定项目的拨款。[3]中华人民共和国成立初期的中央财政集权是包含在国家集权的大逻辑之中的。如果新政权没有充足的财政收入作保证，就可能无法控制通货膨胀、巩固政权；也无法集中资源“办大事”，同时需要支付高额的战争成本。
然而，另一方面的事实又带来了集权的难题。中国版图广袤、行政层级繁杂，尽管各地方政府没有独立的财政权，但它们直接承担着重要而复杂的任务，如发展地方经济、征收大部分国家税收等。正如现代政治理论所展示的，无论何等集权的政治结构，其中的个体角色或行动者都会具有一定程度的自主性，换言之，在集权的财政体制之下，尚存在着大量理性、具有自我目标的集体或个体行动者。在中央与地方关系中，这些行动者就是地方政府及地方干部。因而，以制度主义的视角，集权财政体制的维持，赖于它能以较低的成本建立有效的激励、监督与惩罚机制，从而实现激励与约束、整体与局部的平衡。中华人民共和国成立以来，中央与地方财政关系于分权、集权之间的摇摆，就可以理解为中央依据自己的目标取向，欲达到这种平衡而付出的努力。
在高度集权的政治经济结构下，中央与地方财政关系的变动往往取决于经济管理方式的变动，而经济管理方式的集中或分散，在很大程度上又取决于最高领导人的认识。早在中华人民共和国成立之前，毛泽东就注意到，虽然党组织的决策以层层集权为主要特征，但必须给予下级或地方以充分的自主性。[4]在中华人民共和国成立后，更是提出“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。[5]
但是，对于领导人而言，放权又纯粹是一种手段，放权不能破坏集中与统一的原则。因而，毛泽东又指出：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。”[6]因此，在高度集权的体制下，放权只能作为一种权宜之计，而不可能转化为制度设计的原则。具体到某一时期，财政体制趋向集中或分散，主要取决于领袖的目标，以及其对客观情势的判断。
伴随着对集权与放权的辩证认识，改革前的中央与地方财政关系，经历了四次大的调整，两次是高度集中，两次是规模较大的权力下放。其中，1958年和1970年前后推行了大规模的权力下放，但两次权力下放都带来了经济混乱，并以再度集权而告终。
第一次财权下放是在1958年，主要包括：①改变了原来的“以支定收、一年一变”的高度控制模式，代之以“以收定支、五年一变”，这扩大了地方的收支权，使地方能权衡实际、灵便行事；②允许省、自治区、直辖市制定税收办法，开征地区性的税收；③在收入方面，除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入外，如铁道、邮电、外贸、海关等，其他多种收入包括各种税收和一切企业收入，全部划给所在的省、自治区、直辖市管理；④在支出方面，除中央各部门直接办理的少部分经济建设支出(包括基本建设拨款)，中央级行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出以外，所有其他各种支出，包括地方的基本建设拨款和企业需要增加的流动资金在内，全部划给省、自治区、直辖市。此次财政权下放的结果是“大跃进”带来的经济混乱，中央于1960年前后陆续收回下放的权力，恢复高度集权的财政体制，第一次大胆的财权下放以失败告终。
第二次权力下放始于20世纪60年代中期。1966年3月，毛泽东再次提出了放权的意见。他提出“虚君共和”的口号，要求中央只管虚，只管政策方针；不管实，或少管点实。这次放权虽然有源于备战思维的原因，但究其初衷，仍然是想调动地方的积极性。由于“文化大革命”的影响，放权到1970年才真正实行。
1970年开始的财政放权，仍然包含在经济管理权的下放之中。权力下放以规模浩大的国家机关大裁并为先导，紧接着，又下放企业。[7]伴随着企事业下放，财政权也下放到地方，从1971年起，对各省、自治区、直辖市实行“定收定支，收支包干，保证上缴(或差额补贴)，结余留用，一年一定”的财政管理体制。国家财政收入除中央部门直接管理的企业收入和海关收入归中央外，其余全部划归地方。国家财政支出除中央部门直接管理的基本建设、国防战备、对外援助、国家物资储备等支出归中央外，其余也全部划归地方，由地方统筹安排。各地方的预算收支经中央综合平衡，核实下达。收入大于支出的，按包干数额上缴中央财政；支出大于收入的，由中央财政按差额数量包干给予补贴。在执行中，超收或结余都归地方支配使用，超收或超支由地方自求平衡。
权力下放的目的是释放地方活力，然而结果却是“天下大乱”。企业下放后，许多企业原有的协作关系被中断，新的协作关系又不能尽快建立起来，造成重复生产、盲目建设，加剧了经济生活的混乱。由于这次企业下放过多、过急、过猛，组织工作没有跟上，使得企业生产经营的效果大大降低。1971年和1972年工业劳动生产率分别比前一年有所下降。1974—1975年，中央为了稳定财政，又试图重新收权，改行“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法。[8]到1976年，中央与地方财政关系几乎又回到了1960年的状态。
这些放权与收权的“故事”，揭示出传统体制并非“僵化”或“铁板一块”可简单涵盖，其中存在着鲜活而复杂的图景。进而，若要深入探究改革前中央与地方财政关系的性质，就必须透过这些放权或集权的现象，思考以下问题：
(1)中央究竟依赖哪些力量或机制，从而能够对地方权力欲放则放、欲收则收?
(2)为何总是找不到集权与分权的平衡点?为何总是克服不了事实上的分散性?
(3)在集权与分权循环之中，有没有孕育出新的因素，从而使中央与地方关系呈现出某种发展性?
首先，如前所述，中央与地方财政关系不是单一的问题领域，对中央与地方财政关系的考察，必须同更广泛的问题结合起来。改革之前，中央政府对地方政府的约束力量表现为多个层面。
第一，意识形态及克里斯玛权威。在集体主义意识形态中，全国各地、各族人民的利益一致，中央代表全国人民的最高利益。因而各地政府必须服从中央政府，局部利益服从中央利益。也就是常说的“全国一盘棋”，地方作为全国棋盘上的棋子，不应该有特殊的利益和意志，而必须服从于中央的全局利益。有时候，为了全国利益，地方要能够牺牲本地利益。[9]另外，毛泽东本人的崇高威望，也成为凝聚全国人心及力量的重要保障。
第二，组织性集权。新中国的社会结构，是一个经过长期战争和政治运动之后，被平面化了的社会结构，能够使社会组织起来的唯一力量就是政党组织。党的组织原则是“少数服从多数、下级服从上级、局部服从全体、全党服从中央的民主集中制”。[10]这种组织性集权主要靠两种具体方式保证地方服从中央，其一是将中央与地方关系转化为党内的组织关系。改革之前，各地党委与政府的领导人通常由同一人兼任，党组织对政府各部门进行具体的对口管理。其二是人事制度约束。组织部门控制着地方各级政府领导人的任免和升迁大权，并通过对调与轮换机制来防止地方特殊利益的形成。
第三，计划经济体制。改革之前的中央与地方关系模式，在很大程度上是由计划经济所塑造并为其服务的。[11]无论是处于集权还是放权状态，中央与地方关系都置于计划经济之下，遵守和执行全国统一的指令性计划，这是不可动摇的前提。因此，以放权为手段，发挥各地方的积极性，最终还是为了更好地实施全国统一的指令性计划。指令性计划经济，就是由中央政府运用行政力量和行政办法，集中地配置资源的一种经济体制。[12]在指令性计划经济体制下，放权只能作为实现计划的工具。
正是意识形态、组织性集权与计划经济体制的结合，使中央可以在放权和收权之间作出选择。集权与分权都以领导人对形势的判断为依据，领导人的主意变了，经济计划就马上进行调整，中央与地方财政关系就会出现新的集与散的变动。这决定了中央与地方之间的集权和分权十分随意，中央领导完全可以根据形势需要，在一夜之间实现集权和放权。[13]无论是财政权力的集中还是分散，地方的行为都必须以中央的计划指标为依归，因而并不存在真实的、基于地方利益的财政权。中央与地方之间尽管也存在围绕具体问题的协商，但它基本上还是简单的指令与服从关系，这种关系降低了讨价还价的成本，使得中央无需承担较高的交易成本便可以完成财政体制集权与分权的转换。事实上，在上述两次分权实践中，其决策过程非常简单，主要包括领袖讲话、中央开会、法规出台、层层下达这些程序，放权或集权就可以在很短的时间内完成。[14]
其次，在传统体制下，中央与地方之间无论是放权还是集权，都避免不了权力事实上的分散性。虽然中央可以在集权与分权之间跳跃，但始终找不到中央与地方之间激励与控制的平衡。计划经济体制在设计理念上，赖于一个全能中心，信息、知识高度完备，能激励各方的积极性，并以有效的监控手段，应对可能出现的行为偏离。然而，就现实而言，它必须面对两个问题：一则计划中心不可能“铁板一块”，它必定要分解为不同的部门，以对应现代经济与管理的专业分殊，制订计划的实际过程就演变为“部门制订，分类汇总”；二则中国地域广大，总体计划必须详加分解并分派到不同区域，方可逐一落实，体现在政策上，就是“统一计划、分级管理”。于是就产生了经济、行政管理中的部门与地方之分，部门通常包括国务院各部、委、总局、总行、部属各管理局等，这些部门常被形象地称为“条条”；地方主要由地方各级人民政府及其管理机构(厅、局、处、科)组成，地方又被称为“块块”，所谓的“条块之分”，就是部门与地方之分。因此，计划经济体制在运作的过程中，实际上被分解为大量的主体，因而产生了复杂的激励与监控问题。在现实中，当需要调动微观主体的积极性时，中央就会采用简单放权的方式，但放权又带来了监控的难题，于是最终又会回到集权，这是一个简单又不断重复的逻辑。
事实上的中央与地方关系要更加复杂。许多学者指出，在计划经济体制下，中央无论以集权还是分权的原则行事，整个体制总摆脱不了实质上的分散性。由于中央指令的推行，总要经过部门这一环节，在实施集权策略时，权力是沿着“条条”，层层上行；而在实施放权策略时，权力往往是突然下放给各级地方政府，从而形成“块块专政”。因此，当中央希望集权时，最终得到的是一个个集权的部门，而整体上却表现为部门间的分散，即这些掌握着权力资源的部门各自为政；反过来，当中央希望放权时，则会演变成“块块”分散，表现为地方行为的失控。所以这一时期，整个体制貌似铁板一块，但总处于分散的状态，要么是条状分散，要么是块状分散。
在这种情况下，中央要保证经济、财政管理的一体化，就必须借助意识形态与政治集权的力量。政治集权是通过政党集权来实现的，通过政党组织，各部门、地方都被整合起来，从而能以政治命令来配置资源。这种以政治集权约束经济分权的思想，一直延续到改革之后。但事实表明，在计划经济体制下，以政治集权约束经济分散，成效并不大。而且以政治集权来调节经济与财政，有时会使经济、财政方面的操作性问题转化为政治斗争，而政治斗争反过来又直接影响到经济与财政管理。[15]同时，利用政治集权来约束条块分散还存在另外的风险，因为党组织的权力是高度集中的，最终往往集中为领袖的权力，因而经济财政体制的集权与分权，容易随着领导人的偏好而变动，这种高度集权又随意的决策放大了体制运行的风险与成本。
事实上，仅仅依靠政治集权不可能保证一个稳定的中央与地方关系，不可能达到分权与集权的统一、激励与约束的平衡。这就是为什么在改革前的每一个时间段里，中央与地方关系要么表现为高度的集中，要么表现为放权的失控。集权—分权—再集权—再分权的循环链，就具体体现为“一统就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱、—乱就收、一收又统”的循环。[16]林尚立描述并分析了中央与地方关系的这种困境：“在此(集权与放权的)循环中，每一次的集权和分权都不可能取得真正的成功。因为在地方与地方之间因相互的分隔而形不成联合的地方力量的情况下，中央每次集权都不会遇到地方的反抗或者是讨价还价，因而，很有可能在中央集中权力的同时，地方也就几乎失去了一切；而中央的每次放权都是将权力直接分给本来就处于分散状态的各自为政的部门和地方，因而，每次放权所催发的不是地方有效的活力，而是‘冬眠’于集权下的‘分散主义’。”[17]
从形式上看，改革前的中央与地方关系一直摇摆于集权与放权之间。然而，改革前中国的政治经济结构，又并非完全是处于不具发展性的摇摆状态。大量的资料都表明，在改革之前，由于历次放权的累积效应，以及政治经济结构中一些超出人们意料的自我演化，使得1978年的分权改革在很大程度上成为历史的惯性，而非像人们通常想象的那样，是一种完全异于先前状态的逆转。计划时代所产生的这些促进财政变革的因素，将在下一节中有较详细的讨论。