省以下各行政层级的分税制问题

1994年，分税制所要解决的紧迫问题，是处理中央与省区市政府的财政分配关系。但是，对于省区市以下的政府间财政关系则缺乏系统的考虑。如何在省区市以下落实分税制，则成为又一个遗留问题。事实上，在分税制最初推行的时候，中央有从上至下逐级推行统一的分税制模式的思路。然而，地方政府行政结构、地方政府与企业的隶属关系远比中央与省区市政府复杂，因而在实际运行中，地方层级的分税制改革徒具形式。总的来看，省区市以下的政府间财政关系，仍然延续了分成制和包干制的模式，充满了复杂多变和讨价还价特征。^[21]

但是，在实际运行过程中，分税制的税收集权原则被复制到省区市以下纵向政府间财政关系之中。省区市政府仿照中央与省区市政府的财权划分比例，来分配地方的财政资源。由于在地方各层级政府之间，事权与财权不对称问题同样严重，而且下级政府与上级政府博弈的空间非常有限，也就造成了财力不断上移，事权却不断下放，基层政府的财政缺口越来越大。随着21世纪初所得税分享改革、“营改增”的全面推行、取消农业税等不断推进，省以下政府层级的财政状况日益紧张，在省级以下各级政府间分税已经不具有现实条件。同时，在某些地方为了简化行政层级而推行的省直管县改革，也由于种种原因进入停滞状态。目前，基层财政中的许多问题，如隐性负债问题、土地财政问题，表面上看是由于基层政府行为短期化所导致，实则根源于省以下分税制的推行不彻底或选择性推行。省区市以下财政体制改革的长期停滞体现了分税制总体设计的不足，也成为下一步改革攻坚的另一个重点。^[22]