地方财政贡献下降的地区差异分析

对于中央的财政弱化现象，许多学者从不同的角度进行了不同的解释。有的学者强调税制设计上的不合理，使得工业增长所创造的财富没有转化为财政收入；^[5]有的认为国有企业衰弱造成了财政收入的下降；也有的学者解释为财政体制的缺陷使地方政府机会主义流行导致了中央的财政弱化。^[6]

本章希望从政治学的视角来解释中央的财政弱化。如果就国家整体性财政收入而言，包干制时期并没有明显的下降，反而还有所上升。^[7]只是这些收入并没有成为中央的收入，而是落入了地方的口袋。通过对地方财政贡献衰弱的省际差异性分析，将会发现中央以政治集权作为约束财政分权的手段的效率比较低下。信息的缺乏使中央在同地方的互动关系中存在着极高的交易成本，从根本上限制了中央以政治集权约束财政分权的效能，这是中央财政弱化的根本原因，同时也为分税制的产生提供了制度需求。

上文已经指出，分税制前中国的财政体制有两个重要特征：一是中央没有自己的征税机构，地方政府征收大部分税收，再与中央分享；二是财政体制中规则模糊，地区间不统一，而且中央保留对规则的解释与修改权。这样一种财政体制本质上产生于高度政治集权的环境，它的运行也依赖中央政治集权的强力控制，否则财政资源必然处于分散化状态。至1992年为止，全国只有八个经济发达的省区市将财政资源上缴给中央政府，然后再通过中央政府转移至其他十几个无财政贡献的省区市。如果没有政治集权的整合作用，这样一种财政过程的维持将是难以想象的。因此，正如第二章所指出的，政治集权构成了对财政分权的基本约束，分析财政体制不能脱离中国的政治集权环境。

下文将对分税制之前中央的财政弱化进行政治上的分析。首先，通过对几个关键财政指标的分析，发现中央以政治集权作为财政分权的约束手段的效能在不断下降。其主要原因是随着地方政府角色及行为的变化，中央与地方关系已经发生结构性变化。其次，财政体制制度化程度的低下，使得中央和地方都为机会主义及短期行为所困扰，造成了中央与地方财政关系中高昂的交易成本。这两方面的分析表明，随着财政分权的深入，地方利益的不断形成与强化，中央的政治集权的效果将不可避免地受到局限，中央与地方关系将面临严重的国家权力贯通与整合的危机。在这种情况下，只有进行理性化的制度创制才能化解当时面临的财政虚弱问题。