政府间财权与事权划分的不完善

中央与地方政府财权与事权不对称是分税制改革的另一个遗留问题。事实上，在1994年分税制改革时，中央已经提出了“根据事权与财权相结合的原则……建立中央和地方税收体系。”^[18]从逻辑上来讲，分税制改革的前提是中央与地方事权的明确划分，然后依据各自的事权，来确定各自财政资源的规模。事权的划分，一方面涉及政府间的职能分工问题，另一方面也决定着各自所需要的财权与财力。因而，财权与事权的合理划分是中央与地方财政关系设计中的一个核心问题。^[19]然而，由于20世纪90年代初，中央主要是着眼于解决财政压力的工具性目标来推行分税制的，事权划分这个前提反而忽视了。

事权和财权的不对称导致了中央与地方财政收入和支出的巨大不平衡。分税制改革以来，中央与地方的财权分配发生了根本的变化，中央的财政收入占全国公共财政总收入的比重已经得到很大提升，而地方的财政收入则逐渐捉襟见肘。以2017年为例，全国一般公共预算总收入为17.26万亿元，其中，中央和地方的收入分别为8.11万亿元和9.15万亿元。而全国一般预算总支出为20.31万亿元，其中，中央和地方的预算支出分别是2.99万亿元和17.32万亿元。地方总收入和总支出的缺口达8.17万亿元，地方以不到总财政收入40%的份额来支付全国总支出85.3%的份额，收支缺口占当年地方财政总收入的40%以上。弥补地方财政收支缺口的方式是中央对地方的巨额财政转移支付，2017年，中央对地方的税收返还(可由地方自主支配)为8 022.83亿元；具有明确用途的专项转移支付达21 481.51亿元；一般性转移支付达35 030.49亿元。

中央与地方之间财权和事权不对称一直得不到解决的原因，主要在于财权和事权配置遵循着不同的原则。分税制下中央与地方的财权配置实际上是以中央集权为原则的，收入呈现出层层上移的特点；而在事权或支出责任分配上，则基本沿袭了此前按行政隶属关系划分的方式，责任是层层下移的。中央承担国防外交以及援外支出等责任，地方政府承担城市维护和建设经费，其余的大量支出项目仍然是按照分税制之前的行政级别归属予以划分的。在这种划分方式下，地方政府承担了85%以上的国家财政支出任务。^[20]财权与事权的不对称所造成的地方财政收支缺口，会进一步导致地方公共物品的供给不足，而且也会不断拉大地区间公共物品的不均等。十七大报告中提出财税体制改革的方向是“财力与事权相匹配”，十八届三中全会又进一步提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，表明解决财权与事权的不对称问题，已成为完善分税制的当务之急。