分税制产生的政治过程

1994年的分税制改革，实质上可视为中央在财政领域里的收权。以理性选择的视角来看，这种解释是合理的。中央作为理性角色进行制度创制的一个基本条件，就是必须能从新制度中获取更大的收益。然而，分税制客观上也是一个财政制度化的过程。如前文所述，中央之所以在拥有强大人事控制权的情况下仍然无法在与地方的财政互动中获取优势，原因就在于财政体制的制度化程度太低，信息不畅、机会主义、失信、重复博弈等问题在包干制下始终无法解决。因而，在中央财政汲取的过程中存在着过高的交易成本。这种成本无论对中央还是地方都是一种损失。通过分税制提升财政制度化的程度，有望克服交易成本过高的问题，它同时符合中央和地方的利益。制度的特征就在于它是一个双向约束机制，一旦制度得以确立，中央自身的行为也会相对受到限制。

因此，中央与地方财政关系中的关键问题既在于是分权还是集权，更在于分权与集权的实现形式。1994年，中央财政集权的实现方式已经不是一个如何对地方施加控制的问题，而是如何安排不同利益主体的权利秩序问题。从中央的目标模式来看，它试图通过明确界定地方财政税收的权利领域，从而减少地方财政行为的无序性，加强地方对中央的财政责任。因此，制度化包含在中央解决财政弱化的目标模式之中。

如前文所述，在以往对财政制度化进程的解释中，要么是过于强调地方的压力，如谢淑丽认为，中央与地方间制度变迁的路径，根本上受到省的偏好的制约，而只在较低程度上取决于中央的意志；^[1]或者与之相反，如赫希曼(Hirschman)所说的，以分税制为代表的整套系统改革，根本就是一个依照中央目标的“选择”模式，而不是所谓的受到种种利益集团作用的“压力”模式。换言之，在中央与地方间财政制度变迁的过程中，中央保持着充分的权威，它可以依据自己的目标模式而推行其所偏好的制度。^[2]

本书跳出这种零和博弈的思维模式。前文已述及，分权时期的中央与地方关系呈现出“权威—互动”性质，即中央与地方作为不同的利益主体，中央虽具有政治上的权威地位，但必须承认并保障地方的某些利益，它才能贯彻其政策。从这种认识出发，中央与地方关系中的制度生成，依赖于不同权力主体之间的协调与共识机制，这种协调与共识通过利益互动达成。当中央与地方间分歧很大而使分税制的推行出现困难时，双方都倾向于选择一种“双赢”的局面，而不是陷入零和博弈的困境。从分税制的初期运行结果来看，中央的收入上升了，但并没有达到它原初所希望的份额；地方将更多的财政资源转移向中央，但它们同时获得了较为固定的财政权利领域，而且通过谈判保住了自己以往的收入水平。

强调制度生成中的权威—互动模式，是一种更加折中的观点，但并非是将既有观点的简单揉和，而是试图抽象出一个中央与地方关系中制度生成的解释框架。希望能将这一框架加以拓展，对权威体制的制度化转型机制作出一般性解释。为达到这一目的，本章将分为四个部分展开讨论：①在规范层面阐明互动、权威与制度的关系，并对中央与地方双方在制度创制中可能出现的不同策略互动模式，加以逻辑上的推演；②对分税制方案的提出过程加以描述，并阐明中央决策层内部达成共识的状况，以及中央与地方的前期沟通和协调过程；③站在地方的视角，讨论各地方反对分税制方案的主要原因；④描述中央通过“巡回谈判”推行分税制的过程，分析分税制产生的权威—互动模式。