早期分税制改革受挫的解释
如前文所述，财政放权改革是在一个制度短缺的环境中进行的，放权造成了财政权力的高度分散化，并导致20世纪90年代初中央政府严重的财政弱化。中央试图通过政治集权来整合财权的分散，又无法承担这一整合方式高昂的交易成本。在经过围绕财政收入的反复博弈之后，20世纪80年代中期，中央开始考虑通过制度化的方式来解决问题，即通过引入分税制来改变财政收入持续下降的状况。财政权力分散化所造成的财政压力是分税制制度生成的基本动因。
然而，由传统包干制向分税制财政体制的转变经历了一个非常复杂而曲折的过程。早在1983年，就有学者提出政策建议，指出包干制的种种弊端，并呼吁引入现代分税制。[1]之后，中央不断尝试税收体制改革，客观上使分税制的推行具备了初步条件。1983年，国务院推行第一步利改税，将计划体制下国有企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。这一改革从理论上和实践上突破了国有企业只能向国家缴纳利润、国家不能向国有企业征收所得税的禁区，成为国家与企业分配关系的一个历史性转折。[2]1984年10月起，国务院在全国实施第二步利改税和工商税制改革，这是改革开放之后首次大规模的税制改革。在1986年前后，中央决定在第二步利改税的基础上直接推行分税制。1987年，党的十三大文件中也明确提出分税制是正确的改革方向。但由于种种原因，最终这场财政制度化的努力不了了之。其后，中国的财政体制改革又回到如何完善包干制这个主题上来，分税制的推行一直拖延到1993年。
表面看来，1985—1987年财政制度化努力遭受挫折的原因是地方及部门的反对。由于这次制度化努力的目标是提升中央的财政力量，因而其失败被理解为中央力量持续下降的一个证据。如谢淑丽认为，1980年财政上的“放权让利”与1988年包干制“战胜”分税制，都可以在当代中国的政治结构中找到其解释逻辑。她解释道，在20世纪80年代的改革中，新的中央决策者和地方利益的有效协调是实现政治稳定和经济发展目标的必要条件，以包干制的形式来分权让利正是一种照顾地方利益并获得地方支持的办法。因而，1980年的财政放权和1988年包干制方案的胜出都具有必然性，这就是中国经济改革的“政治逻辑”。她继而断言，基于同样的逻辑，从1990年就开始动议的分税制改革最后也不大可能真正推行，因为中国经济改革的路径已经被限定在其政治逻辑之中。[3]
然而，1993年年底(也就是谢淑丽的著作出版的同一年)，中央克服地方的巨大阻力，成功推行了分税制改革。我们究竟该如何看待预言与现实的背离?如何为先后两次财政制度化改革的不同结果作出解释?
本章将提出与上述观点不同的解释，即权力分散化的程度及其所造成的财政压力的大小是理解早期制度化受挫的关键。由中央所主导的制度生成过程是一种典型的供给型制度变迁，理论上讲，通常存在四种情形可以使供给型制度变迁遭遇失败：领导人偏好、意识形态刚性、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。[4]在1986年导致制度化改革受挫的因素中，这四种情形都是存在的，而谢淑丽的观点只片面强调了利益集团方面的因素。本书认为，除了利益集团因素之外，财政危机的程度、领导人的偏好、围绕制度创制的知识和技能的累积状况，这些因素相互作用，共同构成了早期制度化失败的原因。而且，这些因素与财政权力分散化的程度都直接相关。
这个解释思路包括三个方面的内容：
(1)财政压力的程度决定制度需求。20世纪80年代三次包干制使权力分散化的程度不断加深，但在1986年前后，权力分散化所造成的中央财政弱化还没有到十分严重的程度，因而决策者对分税制的需求还没有强烈到非要推行不可的地步。换言之，权力分散化所造成的财政危机的程度，是分税制制度需求的最重要的决定因素。从这个方面来讲，1986年分税制方案的失败应认为是决策者对现状的容忍，而不能归于权能不足。
(2)制度生成需要必要的智力和认知支持。一方面，以降低交易成本为目的的制度变迁过程并不是自发出现的，必须经过行动者的认知和学习之后才能逐步生成。[5]人们对制度安排的选择，受到既有的社会科学知识水平的制约，为达成特定目标的可行性制度安排的集合，取决于人们在社会科学方面的知识。[6]许多时候，仅仅是认知和观念的错误，就会导致一个错误的制度选择。在一个集权的决策模式下，还会放大观念和认知的影响。另一方面，智力和认知支持的状况会影响人们互动的模式。如果对于制度变革所涉及的知识或信息严重不足，决策者就无法对制度方案形成确切而一致的看法。这样，当各权力主体在策略互动的时候，冲突论的视角就会代替功能论的视角，人们就会更关注局部和自身利益，而不是整体利益，制度改革就无法经由妥协而取得成功。在1986年，无论是学界还是决策者群体，对分税制还未能形成清晰的看法，也不能提出一些具有可操作性的方案。随后，由于权力分散化所造成的财政压力的程度不断加深，其后果也更加严重地呈现出来，吸引了决策者及研究者的大量关注，因而对财政问题的认识不断得以深化，这是1994年改革取得成功的一个重要条件。
(3)现代财政制度的生成，需要复杂的管理技能的支持，这些技能不是一蹴而就的。它只能在权力分散化的环境中，在制度参与者之间长期的策略互动中“成长”出来。财政制度运转中所需要的那些技能，如统计、会计和审计技术，征税、上缴和分配过程中的行政控制和监督技能，都是在中央与地方互动中所产生的大量“权宜之计”长期积累的结果。
这一解释所蕴含的含义是：在高度集权的政治结构中，权力分散化的程度及其给现有权力结构所造成的压力越大，制度创制就越有可能被提上日程，而且也越有可能为制度创制积累各种有利条件，因而也越有可能获得成功。