制度创制模式及其可能结果
在制度推行的过程中，中央或地方依据对自身可能的利益得失的评估，并结合自身所拥有的权力资源选择不同的应对方式。中央与地方的这些应对方式的组合形成了各种不同的制度创制模式。
(1)压力—失败型：由于拟推行的制度与地方的利益严重违背，则地方反对的压力太大，从而使制度推行没有可能；中央决策层的意见不统一，反对意见与地方反对者结成呼应关系；经过妥协能够得以推行，但中央让步太大，以致于得利太小，从而主动放弃。权威失效引起的制度创制失败的情况，不但使本次制度的推行无果而终，它还会成为以后制度推行的不良榜样，从而增加以后制度创制的阻力。
(2)冲突—压制型：由于拟推行的制度与地方利益相差太大，以致地方激烈反对，中央以所居的权威地位强行推行制度，对于抵制者一律予以严厉惩罚。这种模式的结果虽然使制度得以强制性推行，但由于制度并非基于“同意”的基础上，势必引起地方的变通性反应，出现“上有政策、下有对策”的现象，最终会抬高政策或制度推行的成本，或者引起制度的失效。
(3)一致同意型：中央拟推行的制度对中央与地方的利益都有所增进，地方对这种增进也有确实的认识。因而，地方无任何反对意见，并在事实上忠实遵行中央推行的制度。这是一种成本最低的制度生成模式，如1980年“放权让利”政策及“分灶吃饭”体制的推行就类似于这样一种情况。
(4)主导—协商型：在大部分情况下，新制度的引入都会带来利益或权利的重新分配，必然会使一部分地方的利益受到损失，因而不可避免会遇到一些反对。此时，中央凭其权威地位坚持推行制度，但通过一定的协商调整机制，修改制度规则的一些内容，满足地方的某些利益要求，从而换取地方的支持，减小制度推行的阻力；同时，中央应以其权威地位，对地方过高的要求进行遏制，避免制度的推行出现负收益的情况，从而使中央和地方都从新制度的推行中各有收益。
前两种模式显然是失败的制度推行过程，后两种则是成功的推行过程。由于制度创制或变革都往往要引起不同主体利益关系的巨大变动，不同角色都要面对一定的利益得失。因此，那种中央与地方、地方与地方之间利益完全重合的情形非常少见，真正的“一致同意”型制度创制模式是可遇而不可求的。在现实中，最常见的制度推行模式就主要有压力—失败型、冲突—压制型、主导—协商型三种模式，而主导—协商型制度生成就成为最可取的一种模式。
前文已经指出，对中央与地方关系中制度生成途径的认识取决于对中央与地方关系的理解。事实上，以上三种常见的制度生成的成功或失败的模式，分别对应引论中所述及的中央与地方之间的三种关系类型，即强调中央权威的零和博弈类型、强调地方势力的零和博弈类型，以及非零和博弈类型(见表7.3)。从理论上讲，对中央与地方关系的认识存在两个层面的差异：其一，中央与地方关系事实上是何种属性，中央与地方双方的利益事实上体现为什么；其二，中央与地方关系应当是何种属性，构建一种什么样的中央与地方关系才符合双方的利益。中央与地方作为理性角色，关于这两个问题的不同认识对它们各自的行动策略选择会具有至关重要的意义。
表7.3 制度生成的模式与中央与地方关系类型的对应关系
注：表中内容参见第二章论述。
如表7.3所示，主导—协商型制度生成模式主要存在于中央与地方间的非零和博弈关系中，而本书所界定的中央与地方关系的“权威—互动”结构，应当适合作为分析中央与地方关系中制度生成的恰当概念。本章的剩余部分主要结合分税制推行的实际过程来检验中央与地方关系中制度生成的机制，重点在于说明，“权威—互动”结构如何为主导—协商型制度生成模式提供了适宜的角色互动环境。