中央与地方财政关系的重塑

朱镕基在谈到分税制方案的结果时说：“1994年以前的财政收入，中央占三成，地方拿七成，财政支出则是倒过来，中央拿七成，地方拿三成；1994年以后，中央政府在名义上可以得到60%以上，甚至可占七成，可是根据相互间的妥协，中央仍须在自己的收入当中提取若干返还地方，所以，中央实际得到的部分就只有大约52%。虽然多了，但是还不够，财政的赤字主要还是在中央。”^[2]这种说法形象地表明，分税制改革是一个中央与地方之间围绕财政资源分配的讨价还价过程。在1994年以后的文献中，学者大多也都是依据分税制改革的直接目标——提升两个比重——的实现程度来评判和肯定其取得的巨大成功。^[3]但是，在这个过程中，中央与地方围绕财政权力的互动关系并非是零和性质的，而是双方各有所得。在分税制改革之初，中央获得了更大的财政份额，但财政增加的量并非是由中央单方面能够决定的。地方虽然将更多的收入上缴给中央，但它成功地要求中央通过税收返还而保证了自己既有的收入额。随着改革的深入，税收返还的权重逐渐下降，但中央对地方的各类转移支付却不断提升。

为了更明确地说明分税制为中央和地方双方所带来的结构性的变化，此处考察四个关键的指标。其一是分税制之后国家财政收入占国内生产总值的比重，以此来衡量整个国家财政提取能力的变化；其二是分税制之后中央财政收入占国家财政收入的比重，以此来衡量中央财政提取能力的变化；其三是分税制之后中央对地方财政转移支付的结构及额度的变化；其四是地方对中央财政依赖的变化以及地方实际可支配财力的变化。