(三)

本书对新制度主义分析工具的运用，更多的是侧重于理性选择和策略互动的方法，而对于政治观念所具有的影响，则着墨甚少。然而，制度终究还是观念的产物。即便对于新制度主义理论本身而言，观念本身就被理解为一种“非正规制约”的制度形式，“意识形态刚性”“文化途径”也被视为影响制度变迁的重要因素。^[4]在本书的最后，有必要附带讨论一下中央与地方权力关系制度化进程中的观念制约因素。

中央与地方关系制度化的发生，最终还取决于一种赋予地方权力以正面认识的国家结构观；或者，在更广泛意义上，也取决于在各权力主体之间，人们对政治生活中所存在的博弈或冲突的看法。

在中国传统的国家观念中，占支配地位的是一种中央集权主义的政治文化，地方权力总是居于边缘地位，从属于更高的政治主体，从来没有获得过基于“正统”的合法性。^[5]无论是在中央政府与地方政府之间，还是地方政府与地方社会之间，地方权力很少获得真正的认同。“地方坐大”“诸侯经济”“地方主义”这些传统或现代词汇，不但指称一种中央与地方权力关系的现实状况，更具有政治文化上的负面含义。这种地方权力观已经内化到政治共同体的潜意识之中，如在实际政治生活中，当民众利益受到地方政府损害的时候，人们往往不会去考虑建立一种基于法理的制度规则来约束地方政府的行为，而是从直觉上诉诸更高的权威，即希望通过中央权力来控制地方权力。^[6]同样，对于中央政府，地方权力和地方意识也是必须时刻警惕和防范的对象。在这样的政治文化看来，中央与地方关系中的任何偏离行为都是一种异质的、应当加以消除的现象。一旦地方普遍表现出对中央控制的偏离，则会被认为中央权力已经衰微，政治结构也行将解体。

在这种中央集权主义政治文化的支配下，如果说中央必须依靠地方去实现其统治目标的话，这种目标一定是通过某种控制技术去实现的。古代漫长的中央与地方关系史充满了苦心积虑的计算，尽管也成长出一些富于智慧的机制和巧设，如行政层级与管辖范围的设置、地方政府内部的权力分工与制衡、复杂而严密的监督机制，还有地方官员的选拔、录用、交流和回避规则等等。但这些机制所体现的主要是以控制为核心的集权目标，而非以政治公共性为依归的制度建构。因而，传统的中央与地方关系不可能产生稳定而恒久的秩序，只能呈现出一种分分和和的、压制与瓦解的循环状态。

同时，制度化的发生还取决于各权力主体对政治生活中存在的博弈或冲突的看法。在历史上，由于制度化水平低下，政治斗争常常表现为激烈而极端的形式。人们对中央与地方间博弈的看法也往往呈现出一种“全赢或全输”的“零和思维”。^[7]在漫长的中央与地方关系史中，留下的只是胜利者和失败者的影像，而很难出现冲突的“驯化”，很难产生出以降低冲突烈度为目的的制度规则创制。因此，制度化转型的成功，还赖于建立在不同权力主体之间，相互认同、尊重与妥协的政治文化。

分税制产生的政治意义，就在于它揭示了当代中国中央与地方关系超越“全赢或全输”“控制与瓦解”的另一种可能，即通过制度构建而实现稳定且持久的权力秩序。随着经济发展与市场化改革的深入，地方政府已经从改革前履行动员和汲取功能的工具性存在，转变为具有独立利益和自我意识的权力主体。因而，无论在国家结构观念上，还是在中央与地方围绕财政收入的实际互动中，地方政府正逐渐被赋予其应有的主体性地位。中央和地方彼此看待对方的视角，也逐渐从控制与顺从问题，转化为一个如何实现有效的理性化制度构建问题。分税制的产生过程表明，分权改革时期的权威—互动型中央与地方关系，不仅为财政制度化转型创造了需求，而且也提供了必要的条件，尤其是为制度生成提供了有利的角色互动模式。有利的角色互动模式意味着主体间的相互尊重、理性化的策略互动和以公共利益为宗旨的政治过程，这些是确保制度合法性、有效性和持续性的前提。