新方案对中央和地方的客观影响

在分税制的具体规则条款确定之前，地方已经从各种渠道了解到其大致轮廓。并依据新的规则来计算本地可能的获益或损失。分税制的主要内容有二：第一，以税种为划分，区分成中央税、地方税及中央与地方共享税(具体划分办法如表7.4所示)。第二，将中央与地方两套税务机构分开，分别征管中央税与地方税。国家税务局实行垂直领导，地方税务局实行双重领导，以地方为主。

总体上，分税制方案是在提高中央财力的前提下，充分顾及了地方的利益和接受程度。为了降低地方的阻力，中央提出分税制改革的五个原则：一是保证既得利益；二是只做增量调整；三是渐进式调整；四是严格控制中央本级支出；五是向中西部地区倾斜。^[32]朱镕基对河北省委及财政厅的同志说：“这种改革是非常温和的改革，地方既得利益没有损害，而且返回去的不是‘死面’，而是一块‘发面’。”^[33]

依照中央预先的规划，分税制方案明确以提高中央财力和增强中央宏观调控能力为原则，因而把几项大的税种划分为中央税，包括关税及消费税等；共享税主要以数额大、收入稳定的税种为主，包括增值税在内；加工制造业的流转税和产品税是当时增长迅速的两个税种，原属于地方的税源，新方案中改为增值税，并由中央和地方共享，中央拿大头。同时，将国家控制发展的一些消费品，如烟、酒、高档奢侈品等实行消费税，成为中央税种。

划归地方的税种则主要是那些中央难以直接征收，容易发生偷税、漏税的税种，如个人所得税等。在现代国家中，所得税作为大税种是一个普遍的趋势，随着中国经济的发展和会计制度的完善，可以预计其在财政中的规模会越来越大。因而，对于所得税是由中央和地方共享还是划归地方，发生过一些争论。最后决定划归地方，主要的原因是决策者认为当时所得税的规模还不大，如果归入共享税，地方的征收积极性就不高，所得税规模就长不大。先划入地方可以激励地方的征税积极性。而且，在规模很大之后，也可以通过改革分税制规则而转为共享。

企业所得税的划分也是同样的思路。早在1992年分税制的试点方案中，一个重点内容是把地方国有企业和集体企业的所得税划归为地方固定收入。从形式上看这扩大了地方固定收入的范围，增加了地方对分税制的接受程度。但其实也是中央的一种以退为进的策略，即承认了地方政府对地方国有企业和集体企业的产权支配现实，从而换取它们的征税积极性。这些税收划归为地方固定收入之后，也就消除了地方政府在包干制下非法减免税收、藏富于地方的动机。尤其可以预计的是地方政府对迅速增长的非国有经济部门的税收积极性将大幅增加。^[34]

但方案中也尽量照顾到地方的利益，如为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税收，如营业税等划为地方税；同时，中央虽然把资源税列为共享税，但考虑到大部分资源集中在中西部地区，资源大省一般都是财政穷省，因而将大部分资源税留给地方。增值税是税制改革后最大的税种，也是这次改革的关键内容，朱镕基在听取财税改革领导小组的汇报后，在增值税的增量分成比例上，否定了相关方案制定成员提出的“二八分成”方案，并提出“确保地方利益，中央财政取之有度”的原则。最后在中央和地方之间确定分成比例为75∶25的方案，同时建立一个超过上年增长部分给予返还的系数。

此外，方案中还有一个机构改革的问题，就是在国税与地税分开之后，原先税务系统的离退休职工的养老保障问题。中央为了减小改革的阻力，经过决策层的内部协商，决定税务系统的离退休职工，除非本人愿意留在地税局，原则上国税局全收，这就是说中央把离退休人员全部承担起来了。

表7.4　分税制下中央与地方的收入划分