权力分散化与制度需求

1986年，财政制度化改革的失败并不能说明中央力量已经过于弱化，因而无法推行它所偏好的政策。当然，也不能走向另外一个极端，因为1993年分税制改革的成功，就认为政治集权的效能在改革时代不但没有下降，反而大大强化了。^[28]这种“事后解释”的方法无助于问题的分析。要回答上述问题，必须注意区分两组不同的政治学概念：其一是“拥有某种权力”与“运用这项权力”的区别；其二是作出一项决定的权力与贯彻一项决定，并达到其目标的能力。

在改革时代，尽管中国的经济、政治面貌发生了很大的变化，但如前文所述，中央与地方关系中的根本特征并没有改变，就是由党管干部所塑造的中央与地方之间的政治集权属性。凭借干部管理权，中央可以推行任何它所认定必须推行的政策。但是，中央也是一个理性角色，它的决策推行也取决于推行这项决策所花费的成本与它所能带来的收益，成本与收益的比较将决定中央对制度需求的程度。因而，中央会因为预期收益不足而容忍一种它并不满意的局面，但绝不意味着它没有能力改变这一局面。同时，中央能够就一项制度改革作出决定，并不意味着它能够利用这一改革来实现它最初的目标。因为执行一项决策远比作出一项决策要复杂，它需要更高的能力要求。

中央之所以放弃了原定的财政制度化方案，更可能是中央基于成本与收益计算的理性结果，而不能理解为中央无力推行这一决策。为了对这一结论作出说明，需要从两个方面加以考察：其一是1986年决策者的意图；其二是1985—1986年与1992年所面临财政问题严重性的对比。