(一)

1978年之后，随着意识形态及克里斯玛权威的逐渐削弱，加之所面临的其他种种紧迫问题，促使领导人转向经济发展与现代化，从而实现政权合法性基础的转换。因此，改革之后的政权合法性就主要与经济发展结合在一起了，经济发展成为“最大的政治”。中央通过将财政权、决策权不断下放来释放地方的活力，促进经济发展。但由于分权改革是在一个制度短缺的环境中进行的，其结果便导致了权力的分散化。

改革时代，中央与地方关系中的权力分散，不仅仅是政策执行中的分散，而且更是一种结构性的分散。因为在分权改革中，地方政府成为地方产权的所有者，从而演变为具有自身利益的权力主体。纵观20世纪80—90年代，这种结构性分散表现在财政领域，便是地方政府倾向于本地利益，为了本地利益同中央争夺财政资源。虽然中央可以运用人事决定权来约束地方政府的财政偏离行为，但事实表明，在制度短缺的环境中，权力分散化提高了政治集权约束财政分权的交易成本，从而弱化了政治集权的效能。由于财政体制的制度化程度低下，加之信息上的不对等状态，遂使中央在与地方的财政博弈中讨不到好处。最终的结果，便是90年代初期严重的中央财政弱化。在权力分散化格局下，地方政治社会的结构发生了重大变化，中央政府已经无法像过去那样随意地收权，它必须正视权力分散化的格局，尊重既成的地方利益，才能稳妥安排双方的权力关系。分税制的建立，正是以制度化方式弥补政治集权效能“磨损”的一次实践。通过制度规则的建立，统合分散的地方权力，从而规范中央与地方的互动关系，实现政治集权与财政分权的平衡。这就是分税制产生的政治逻辑。

基于这种认识，本书试图表明：在以高度集权体制为起点的改革中，权力分散化构成了财政制度化的前提与基础。具体而言，权力分散化从三个方面为财政制度化提供了有利条件：(1)权力分散化提高了中央以政治集权约束财政分权的交易成本，从而产生了制度化的需求；(2)权力分散化使中央与地方关系的权威体制中，容纳了越来越多的协商、谈判行为，这为制度生成提供了有利的角色互动模式；(3)在权力分散化的环境中，中央与地方之间围绕财政问题长期互动，产生并积累了制度生成所必需的知识与技能。

同时，也需要指出，上述结论受到以下条件的严格限制：(1)中央与地方关系的起点是高度集权的旧体制；(2)高度集权体制的改革采取以财政分权为路径的局部渐进形式，在这一过程中，政治集权与财政分权同时存在；(3)国家政权具有充分的自主性并以经济发展为目标导向，中央政府的行为受到这一目标导向的约束。