财政分权与产权地方化
前文已述，改革的起点会影响整个改革的进程。中国财政分权的独特之处就在于当中央开始向地方分权的那一刻，国家与社会仍然是一体的，全社会的企业与其他资源由国家高度控制。因此，在中央向地方分权的同时，大量的企业和资源就落入地方政府手中，使地方政府成为事实上的地方产权拥有者。具体来讲，地方产权就是指地方政府在分权改革中，拥有对地方国有企业、集体企业产权的实际控制，并对地方新兴私有企业具有决定性的主导地位(见表3.4)。
表3.4 按经济类型分的工业总产值的比例关系(1978—1992年)(单位：%)
资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1993年版，第26页。
虽然20世纪80年代的财政包干形式非常复杂，各地差异较大，但都有一个共同点，那就是由地方征收国家大部分税收，按事先谈好的比例上交中央之后，留给地方的那一部分可由地方自由支配。这种激励机制的结果，就是赋予地方政府内在的扩张冲动，只要它能保持并扩大地方产权，就会有不断增长的可支配收入。因此，虽然计划经济逐渐解体，经济结构日趋多元化，中国并没有像西方国家早期历史那样，形成一个完整而独立的、基于财产权利的市民社会；相反，在这个过程中，地方政府对社会的渗透与支配反而强化了，地方政府本身成为地方的产权主体，并对地方事务具有决定性的主导作用。
具体而言，地方政府主要从以下三个方面获得地方产权。
首先，地方政府成为地方国有企业的产权拥有者。在经济改革的过程中，由于中央不再直接管理国有企业，而是通过财政、金融的渠道和企业发生关系，因此地方就掌握了事实上的生产和投资权。地方政府依靠承包制来管理国有企业，但是承包者只有管理权而并无所有权。于是，真正的产权拥有者就是地方政府。这种产权地方化的机制事实上是中央目标模式的意外产物。中央政府的意图是把权力下放给企业，扩大企业的自主权，但实践中，由于地方经济管理部门没有相应地转变职能，反而对企业管得更多、更细。地方政府层层截留下放给企业的权力，形成了对地方企业发展的主导性作用。产权地方化是中国市场经济发展的一个独特模式，它是中央政府向地方政府和企业两种放权相互结合的产物，最终的结果则是使地方政府的经济权力大大增长了。
其次，改革之后得到蓬勃发展的集体所有制企业，事实上也为地方政府所控制。大多数集体所有制企业的产权同样为各级地方政府所拥有，它们要么由地方政府直接投资创建，要么在形成规模后归地方政府所有。[35]这样，集体所有制企业的发展也就直接地促进了产权地方化的程度。在集体所有制企业中，最具代表性的是乡镇企业，在整个20世纪80年代，乡镇企业总数每年以26.6%的速度增加，职工人数每年增加11.2%，总产值年均增长率达到29.6%，是同期国有工业产值增长率的3.6倍。1993年，乡镇工业产值约为全国工业总产值的40%。[36]许多研究者最初都认为，乡镇企业是伪装的私有企业。然而，稍后人们便又发现，这些乡镇企业事实上属于能够行使控制权的地方政府所有。乡镇企业的厂长、经理对日常的经营管理有很大的自主权，但当地政府在投资、财务、经理人选、税后利润用于公共支出等决策方面仍然起着决定性作用。[37]此外，由于财政利益的刺激，使得地方政府的财政收入与地方经济利益的关系更为密切，因而有些地方政府为了追求当地利益的最大化，直接投资创建企业。
最后，地方政府还对私营企业的发展具有决定性的影响。在改革过程中，个体和私人所有制企业不仅得到允许，而且受到政府鼓励。由于企业结构及效率的差异，私营企业往往具有更高的利润率，因而也更能为地方政府带来财政收益。这大大刺激了地方政府，它们鼓励私营企业，并且给私营企业在信贷、税收、原料等政策上的优惠。[38]这种机制加强了地方政府与集体和私人企业的密切联系。私有企业的发展受地方政府的影响是决定性的。从这个意义上讲，地方政府与地方社会形成了一种紧密的共同体关系，在这个关系中，地方政府具有决定性的主导权。所以，私有企业的发展就同集体企业的发展一样，实质上促进了产权的地方化(见表3.5)。
表3.5 产权地方化的进程
资料来源：魏礼群，《市场经济中的中央与地方经济关系》，中国经济出版社，1994年版，第35—44页。