零和框架Ⅰ：强地方—弱中央
1.分权改革起点：改革前中央与地方关系的再认识
要对改革之后中央与地方关系的性质进行评估，就不能不联系改革前的中央与地方关系。学界早期运用精英理性来解释中国制度变迁的动因，即领导层认识到高度集权的政治结构造成了现代化的挫折，因而决心通过分权来转换路径，推动国家现代化目标的实现。依照这一逻辑，分权改革的动因主要是基于领导层的理性选择。而分权所造成的权力分散化，也应当包括在中央的目标模式之中。
然而，后期的大量文献指出，地方政府的力量增长在改革之前就成为一种不可逆的趋势，而分权只是助长了这一趋势。如钱颖一认为，中国的计划体制与苏联的计划体制存在着制度性差异，从中华人民共和国成立伊始，在计划体制中就存在着阻碍中央集权型财政体制运行的力量和基础，也存在着一种加强地方分权型财政体制的倾向。[5]詹姆斯·唐(James Tong)也指出，在分权改革之前，中国的行政管理结构就具有高度的分散化特征，地方已经可以通过各种方式变通执行中央的税收政策，以达到地方税收利益的最大化，因而改革不过是承认了已经存在的分散化的现实。[6]王绍光的研究强化了这一观点，改革开放之前中国已经推行过两次较大规模的分权试验，这两次权力下放不仅唤醒了地方政府的自我利益意识，也扩大了地方政府的财力。自我意识加上独立的财源使地方政府变成潜在的“离心力量”。因而，1980年以后实行的“分灶吃饭”体制并非完全是中央主动向地方让步的产物，事实上，1980年的财政体制改革是中央向地方妥协的结果。换句话说，中央纯粹出于经济理性主动向地方让利的解释是不正确的，这次分权让利表明中央很难用重新集权的形式获取地方的收入，它所能做的只是寄希望于进一步分权能使中央收入随地方收入同步增长。[7]谢淑丽从另一个角度表达了相近的看法，她试图以政治逻辑来解释包括财政制度演变在内的经济改革。她认为在改革初期，保持党及政府内部团结对改革的成功是非常重要的，而通过财政分权，中央以让渡财政利益换取地方对改革的支持则是达成这种团结的一种手段。
以上这些对财政分权改革动因的解释，表明在分权改革之前，权力分配就已经朝着有利于地方的方向发展了，而中央的制度设计，根本上受到地方政治和地方利益的制约，因而不得不在财政分配问题上向地方妥协。若顺着这些学者的思路，则20世纪80年代推行财政分权改革，更进一步加强了地方的势力。
2.分权改革的后果：强地方与弱中央
在强调分权改革造成了“强地方、弱中央”格局的文献中，又可分为两种视角：一种以结构的视角，认为分权使中央与地方权力关系发生了结构性的变化，中央在新的权力结构中明显处于不利位置；另一种则偏重过程的视角，认为虽然地方在权力结构中处于从属地位，但由于地方在同中央的互动中所具有的信息优势，反而使得中央成为“博弈”中不利的一方。
(1)结构的视角。一些文献指出，在分权改革时期，省区市政府几乎在每个方面都已变得更为自主，各省区市不但建立了自己雄厚的实力基础，而且已有能力推行与中央不同的目标和计划。其结果是，中国改革的推行更为分散，它实际上已为各个地方权力中心所左右。[8]郑永年认为，权力下放强化了地方政府的自主性，这种自主性不仅体现在具体的政策执行中，也体现在国家权力结构的变化中。“中央政府甚至已经开始感受到来自地方的对于统治主权的威胁，所谓要防止‘诸侯坐大’开始成为中央领导人的一个担心”。[9]还有一些学者认为，20世纪80年代的财政政策改变了地方政府的性质及行为模式，从而使中央与地方关系产生了一种结构性的不平衡。如戴慕珍以地方政府提留收入与操纵税收行为为例，说明地方政府的属性已经“公司化”，这对中央与地方关系构成了威胁，因为地方政府的利益追求与更大的国家利益发生着冲突。戴慕珍还提供了一个分析地方政府行为的“地方政府合作主义”模式，强调了在财政分权及市场化时期中央政府能力的衰弱状况。[10]
(2)过程的视角。一些学者认为，虽然中央在政治制度所确立的权力结构中处于优势，但地方在政策执行过程中消解了这种优势，从而使中央处于不利的地位。虽然中央政府为制定政策的主体，省区市政府则负责执行政策，但中央与省区市政府之间充满了激烈的互动，分权时期所映射的画面乃“中央政府与力量不断增强的地方政府商谈”。[11]那些力量强大的地方总有能力变通执行中央政策，使之对自己有利。例如，诺顿(Naughton)认为，地方总是以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因此中国政治体制的一大特点是存在很强的“执行差距”。
零和分析框架最彻底的运用，便是对中央与地方间税收收入比重的分析。在财政关系中，中央与地方表现出一种彻底的“相互对立”的形象。[12]马骏运用博弈模型解析中央与地方关系的推论结果显示，由于中央凭借其政治上的优势不断改变谈判规则，因而作为博弈另一方的各省区市，其最重要的相应策略即是在无力抗拒中央行政优位的强制权力下，不全力征集所有税收，而将资金留在地方经济内，之后将其转化为预算外及体制外资金收入。[13]这种推论显示，除非寻找出一种稳定而可信的制度框架，否则中央与地方的财政关系就只能表现为零和博弈。
在20世纪80年代以“一对一谈判”为特征的包干制财政体制下，由于中央在面对太多的博弈对象时存在着信息劣势，因而这种零和赛局的结果，便是中央在博弈中处于不利地位，直接证据就是其所占的财政收入份额不断下降。最早指出这一现象的是黄佩华(Christine P.W.Wong)，她以政府部门预算收入在国民收入中所占比例在1979年后的慢性萎缩，指出财政状况衰退的发展趋势。[14]继而世界银行的一系列分析也都指出，中国经过十年改革开放后，财政收入增长速度赶不上总体经济成长速度、中央收支相对于地方收支的比例不断下滑、国内各地区之间财政资源分配差异扩大，以及财政资源分配助长了经济周期循环而不利于总体经济稳定，这些都是中央与地方财政分配体制上的核心问题。[15]王绍光、胡鞍钢也认为，分权大大削弱了中央政府的政治能力。[16]他们认为，政府财政收入占国民收入的比重从1978年的31.2%下滑到1992年的14.2%。比起发达国家，如英国、法国、美国和加拿大等，中国的这个比重甚至还达不到他们的一半。此外，更严重的是，中央政府的收入和支出在整个财政收入中所占的比重也有大辐度的下滑。他们甚至由此将中国的情况与南斯拉夫分裂前的情况相类比，认为这使中央政府的政治整合能力大大削弱，并产生了使国家分裂的危险。[17]
总之，就这些学者而言，分权时期中央所处的不利局面正是它所推行的财政体制改革的结果，这种体制使中央与地方陷入一种零和博弈的局面之中。中央与地方的收入分成与财政包干制度，以及体制内对于预算外资金的容许，使得中央与地方政府的财政关系呈现出一种零和博弈。“分灶吃饭”的财政包干制在税收的实际过程中，先依赖地方收取大部分利税后，再沿着政府层级逐级向上分享收入，而未被收取的资金，则成为各级地方政府可以运用不同方式加以动用的预算外资金的一部分。因此，地方政府向辖区内企业少收一分钱，其中的一定比例也就成为其能分得一杯羹的预算外资金。换言之，财政制度给了地方政府避免全力贯彻税收规则的强烈诱因。同时，“分灶吃饭”体制下，地方企业成为地方政府最重要的长期财源，因此为了让企业多留资金，地方政府具有强烈的动机来短收利税，侵蚀中央的税源。地方政府所能使用的手段，从公开违背税收制度的任意允许税收减免，到片面更动税务会计规则，乃至于默许企业逃漏税，途径其实相当多。此时，名义税率的高低及其有利于哪种所有制企业，对于实质税率和税收总额的影响，还不如地方政府借由执行制度与政策的博弈性策略行为来得大。[18]因此，除非扭转财政分权的体制，否则无法改变各地方政府短收利税的诱因，无法提高全国财政收入。