(二)

上述结论表明，在中央与地方关系中，财政制度化的发生过程验证了新制度主义理论中的一些基本观点。在本书第三章，通过对改革前已经存在的权力分散性的讨论，阐明了制度变迁如何受到“路径依赖”的制约；第四、第五章中，通过分析政治集权约束财政分权的效能“磨损”现象，阐明了交易成本的增加如何诱发了制度需求；在第六章，通过分析1986年前后财政制度化改革的受挫，阐明了利益集团的阻挠、知识和技能的局限如何导致制度创制的失败；同样在第六章，通过比较1986年前后和1993前后中央所面对的财政压力的程度，探讨了财政压力与制度创新的关系；第七章通过对分税制决策推行过程的描述，表明成功的制度创制需要一个权力主体间的理性化策略互动模式。

然而，本书以冗长的笔墨，罗列诸多琐细的史料和乏味的数据，并不仅仅是为了检验新制度主义的这些成说。书中关于中央与地方财政关系制度化的所有讨论，都是紧紧围绕“权力分散化”这一概念而展开的。

在政治发展理论中，权威体制的制度化转型一直是个重大议题。政治制度化的进程与权力的分布(集中或分散)密切相关，两者相互作用，既影响转型国家的统治效能，也影响其政治稳定。在亨廷顿看来，分散性权力是制度或政策创制获得成功的障碍，因而包括地方权力在内的分散性权力“必须被摧毁”，“权力要集中在全国性政治机构”。^[1]而且，对于制度化程度低的政府，有效地抑制权力的分散化(参与的扩大)是维持政治稳定的关键。^[2]这种观点影响巨大，被许多集权论者奉为圭臬。而且在一些转型国家的政治实践中，不断以各种方式被反复陈述，留下了深深的烙印。

亨廷顿的结论主要是就国家与社会关系层面而言的，但它也会在中央与地方关系研究中引发同样的思考。^[3]分权改革后的中央与地方关系中，应当如何认识与评价权力分散化这一事实?权力分散化与制度化是如何相互影响的?本书通过对分税制产生过程的研究表明，像中国这样，在改革的初始阶段就已经具备强大政治控制能力的中央集权体制中，权力分散化为财政制度化转型提供了诸多有利条件。甚至可以认为，财政制度化是作为权力分散化的内生变量而出现的。

然而，如果要赋予这一结论任何普遍性的含义，则必须慎之又慎。就本书而言，这既远远超出了作者的能力，也不符合作者的旨趣。一方面，它需要更多的跨领域、跨国家比较研究的支撑。另一方面，不同时代、不同国家的制度变迁，都是在一组特定的约束条件下展开的，因而其过程都具有难以比拟的独特性。在很大程度上，制度变迁就像舞台上的剧目，剧本本身是不断改写的。更何况，即便是相同的剧本，观众的感受也会次次不同。权威体制的制度化转型过程与此类似，如权力分散化这一因素，在不同转型国家中的影响也是有差异的。对于有的国家，更需要强调有效权威的重要性，因为权威的缺失会使政治体系无法弥合利益集团之间的严重分歧，从而阻碍基于谈判与妥协的制度化进程。然而，正如本书所揭示的，在中国的财政制度化转型过程中，权力分散化诱发了制度化需求，并衍生了诸多有利的条件。

从财政政治学的视角而言，税收过程被视为现代国家制度发育的“总装置”，围绕税收汲取、分配的合法化过程会引发广泛的制度变迁的结果。本书的分析表明，权力分散化引起的税收过程变化的最直接后果就是在财政体制之内，催生了像分税制这样的财政制度。然而，尚不能确信在财政领域之外，或者在未来的不同时期，制度变迁过程都会重复相似的“故事”。从这个角度看，本书的工作与其说是解释的，不如说是解读的。在本书对中央与地方财政关系演进的解读中，权威体制的制度化转型就好比一场与时间的赛跑，又好像一个新陈代谢的过程。在政治集权的效能“磨损”达到政治体系所能承受的限度之前，有效的制度被创制出来，这是权威体制成功转型的关键。而这一过程，正是在权力分散化这一因素的促动下展开的。