制度与制度化

本书的核心任务是通过对分税制产生过程的分析，探究改革时期中央与地方财政关系制度化的发生机制，因而有必要首先阐明制度和制度化这两个相互关联的概念。尽管理论家都肯定制度在国家发展中的重要性，但对于制度的含义仍然没有统一的说法。就最一般的意义而言，制度就是“博弈的规则”，而规则本身是一个具有多维度意义的词，它在内容和属性上的所指向来是含糊的。诺斯(North)、奥尔森(Olson)都曾赋予制度相当宽泛的定义，他们认为除了正式的规则之外，还应当包括惯例、习俗、社会规范，甚至文化。如诺斯指出制度包括三种类型：一是宪法秩序，即关于政治和社会行为的基本规范；二是制度安排，指约束特定行为模式和关系的一套行为规则；三是道德、伦理或意识形态等规范性行为准则。^[4]诺斯关于制度的界定拓宽了人们对制度的理解，但也有过于泛化之嫌。正如制度历史主义者博·罗斯坦(Bo Rothstein)所言，“它什么都是，因而什么都不是”，概念的宽泛性是以牺牲其解释力为代价的。

正是考虑到概念宽泛化带来的应用上的不便，利瓦伊(Levi)等人将制度定义为“运用详尽的规则来约束人们行为的正式安排”。^[5]这一定义的好处在于它将制度锁定在“正式安排”上，人们可以通过对那些正式结构的考察来获得关于制度的直观理解。然而，这一定义也有其缺陷，因为大量稳定而长期影响政治行为的非正式规则被忽视了。而且，运用这一概念来解释中国政治时，“正式”两个字将变得含混。什么是“正式”?如果通过法律条文确定的规则才能称之为正式，那么大量的政策、指示、规定却并不是通过法律的形式得以运行的，而它们显然并不比某些法律条文所表达的规则更“不正式”。

也有学者从制度产生及其功能的角度来理解制度。如克罗齐(Crozier)和弗雷伯格(Friedberg)认为规则(制度)确立和限定了组织成员间权力关系的范围，并因而划定了谈判的条件。制度是强加在所有参与者身上的制约因素。^[6]瓦伦·塞缪尔斯和阿兰·施密德等人认为，制度在很大程度上被视为正式与非正式冲突解决过程的结果，成功的标准在于制度是否产生了解决冲突的“合理价值”或“切合实际的相互关系”。^[7]马尔科姆·卢瑟福在综合新老制度主义的观点后认为，制度是行为的规律性或规则，它一般为社会群体的成员所接受，它详细规定具体环境中的行为，它要么自我实施，要么由外部权威来实施。^[8]

为了研究上的便利，本书综合上述概念，采用一种狭义的制度的定义。同样将制度局限于正式的制度安排，但“正式”的含义有所变化。本书认为制度就是“用以约束组织或角色的行为，并确立组织或角色之间相互关系的一组正式规则，凭借这些规则，可以预期组织或角色的行为及其结果”。这里的“正式”并不是指规则的表现形式，如法律化的形式或惯例的形式，而是一种关于制度生成或维持的方式。

“正式的制度安排是指这样一种制度安排：在这种制度安排中规则的变动或修改，需要得到其行为受这一制度安排管束的一群(个)人的准许。”^[9]换而言之，制度是建立在同意之上的规则，同意是制度生成或变迁的前提条件。因此，“正式的制度变迁，需要创新者花时间、花精力去组织、谈判并得到这群人的一致性意见。与此相反，非正式制度安排是另一种制度安排：在这种制度安排中规则的变动和修改纯粹由个人完成，它用不着也不可能由群体完成……”^[10]这样，对一组制度规则达成同意的主体间互动过程的分析，就成为制度变迁研究的重要内容。

制度化是关于制度的动态表达。制度是通过一组具体规则来表述的，因而，规则的任何出现、发展或进化的过程都可以是制度的出现、发展或进化的过程。^[11]因此，制度化是指规则的从无到有，或者从模糊、主观、不透明、不稳定、自主性差到清晰、公开、客观、透明，并具有较高稳定性和自主性的过程。

在本书中，中央与地方的财政关系从20世纪80年代的财政包干制到分税制的变迁，被视为一个制度化的过程。财政包干制和分税制都是中央与地方之间进行交易的规则，但包干制显然是一种更加随意、多样、不透明、不稳定而且自主性差的规则形式。相比之下，分税制具有更统一、明确、简化的制度规则，因而被认为更加制度化(见表1.1)。本书的主要目的就是以分税制的产生过程为对象，来研究中央与地方关系中制度的生成机制。

表1.1　分税制与包干制制度化程度比较