财政分权的政治约束
本章的主要任务是分析政治集权与财政分权的关系。下文拟通过对领导干部的职业流动与地方财政贡献相关性的经验分析，试图阐明在包干制时期，中央运用干部管理机制对财政资源丰富的地方施加了更多的政治约束。同时也指出，在分权改革后的中央与地方关系中，地方政治、经济和社会的变化对政治集权的运用所形成的种种限制。
分权时期所采用的财政包干体制，本质上是一种高度依赖中央政治集权才能运转的财政体制。这是因为：①在包干制下，地方已经成为权力与利益主体，并聚集大量的资源，决策与管理过程非常分散，这必然会影响中央政策的执行；②中央没有自己独立的征税机构，靠地方政府征税上缴；③包干制规则的地区差异性大，易引起各地方的苦乐不均，因而需要政治集权的平衡；④包干制下的财政体制具有很强的地方间再分配属性，在整个包干制时期，全国只有9个省区市对中央有正的(包括微量的)财政贡献，其余均为接受财政补贴的地方；⑤包干制制度化程度低，且存在大量的信息不对称问题，因而中央需要以政治集权作为弥补。只有具备高度政治集权能力的政府，才可能有信心维持这样一种财政体制。本章拟通过经验材料来考察中央如何运用政治集权来约束财政分权，更关键的是要分析这种政治约束的强度与效能。
如前文所述，中央主要掌握四种权力资源：政治集权、重要经济资源的垄断权、暴力、意识形态。在改革时代，意识形态资源已经相对弱化，军事力量已不能成为建设时期国家管理活动的常规方式。因此，中央只能运用两种手段来约束地方的财政行为：①政治手段，主要是运用干部人事权，来对地方施加影响。②经济手段，其一是通过转移支付，使地方形成对中央的财政依赖；其二是差异性地给地方以政策优惠。由于在包干制下，多数地方政府财政资金缺口的解决主要是通过省区市自筹，即通过预算外或体制外资金的方式自我解决，因而地方对中央的财政依赖已经逐渐弱化。相反，中央经常要依赖地方，才能度过财政危机，中央几次向某些地方“借款”，或要求一些地方“做贡献”便是证明。[1]同时，政策优惠作为中央的筹码之一，由于运用得过于频繁，使得各地的政策差异逐渐缩小，因而它的边际价值越来越小。
中央对地方的政治约束机制是非常复杂的，本章将选取干部管理来做专门的分析。这主要是由于，在像中国这样的集权型且又是单一制的政府体制中，人事问题显然在中央与地方关系中占据着极为重要的地位。只要提及中央与地方关系，就不能回避“党管干部”这样一条根本的原则。对于中央而言，人事控制也许是它所能施加于地方的最严厉的约束，如邓小平曾警告地方主义：“对于不听中央、国务院的话的，处理要坚决，可以先打招呼，不行就调人换头头。”[2]朱镕基也曾对他怀疑可能在税收上欺瞒中央的地方领导说：“请你向你的部下约法三章，千万别出馊主意……我要查税票，只要查出，必须撤几个人，甚至刑事处分。”[3]因此，在很大程度上，“中央对地方约束主要是通过党管干部来实现的，即中央通过各级党委、党组织控制各级各类干部，形成了一个层层控制、巨细无遗的干部人事控制网”。[4]
若假定政治结构中的角色都具有理性特征，则他们的行为可视为依据各自面临的约束条件而作出的于自身有利的选择。通常，对于地方而言，对可能获得的利益及所面对风险的不同预期会使地方政府走向相反的方向。在本地财政利益的作用下，地方政府在财政管理过程中往往会表现出利己主义倾向；但另一方面，当他们的财政利己行为严重危害了中央利益，又有可能在政治上受到损失。于是，地方政府在执行中央的财政政策时面临着两方面的选择：①忠实执行中央的财政政策，从而获得政治流动方面的收益，但这很有可能使地方失去财政上的收益及发展的机会；②变通执行中央的政策，将大量的财政资源留在地方，但这又面临着政治流动方面的风险，如使地方领导人失去升迁的机会等。因此，地方政府的财政行为可以看作对地方财政利益与自身政治利益综合考虑之后所作出的利益最大化的选择。
对于中央而言，它必须致力于两件事情：①不断施以激励或惩罚，从而使地方的偏好不至于严重偏离中央的偏好；②及时掌握地方政府的信息，从而能够恰当地采取政策调整措施。本书假定，中央政府分别通过两种方式来达成其目标。首先，将地方领导的人事变动与地方的财政贡献联系起来，对财政资源丰富的地区施加更多的约束，同时赋予它们比落后地区以更多的政治机会，以换取这些地区更大的财政贡献。其次，积极发展并利用行政监控机制，从而更多地了解地方领导的行为信息，以便更准确、及时地予以激励或惩罚。
通过精英控制来考察中央与地方关系的方法在学界由来已久。詹姆斯·唐通过对20世纪70—80年代初省级干部政治流动的考察，指出人事控制与财政管理有直接的关系；黄亚生通过对地方局级干部的统计分析，指出了人事控制与地方投资及通货膨胀的关系；此外，薄志乐、李宏斌和周黎安等人都对干部政治流动与经济增长的关系进行了系统而细致的研究；魏昂德分析了干部的职业流动、市场发育与共产主义制度变迁的关系。[5]本章将着重考察省级领导的政治流动与地方政府财政行为两者的关系。此处将中央对地方的人事控制视为代表政治集权的最重要的变量；将地方对中央的财政贡献视为地方财政行为的一个重要指标。研究的重点就在于通过经验分析寻求人事控制与地方财政行为的相关性。
关于地方领导政治流动方面的资料，主要有以下来源：《人民日报》；《历届中共中央委员人名词典(1921—1987)》，中共党史出版社，1992年版；《中国人名大词典——现任党政军领导人物卷》，上海辞书出版社、外文出版社，1989年版；《中国人名大词典(当代人物卷)》，上海辞书出版社，1992年版；盛平主编：《中国共产党人名大辞典(1921—1991)》，中国国际广播出版社，1991年版；徐为民编：《中国共产党人名词典》，辽宁教育出版社，1988年版；马齐彬、陈文斌主编：《中国共产党执政四十年(1949—1989)》，中共党史资料出版社，1989年版。
关于地方的财政贡献方面的资料，主要有以下来源：1981—1993年数据来源于国家统计局国民经济综合统计司编：《新中国50年统计资料汇编》，中国统计出版社，1990年版。同时参照财政部综合计划司编，《中国财政统计》(1950—1991)，中国财政经济出版社，1992年版。1994年数据来源于中国财政年鉴编辑委员会编，《中国财政年鉴》(1994)，中国财政杂志社，1995年版。这些数据与一些省区市统计年鉴中的统计数据有些细微的差别，但不足以影响分析结果。