财政危机的程度
决策者对于1986年财政制度化意见分歧的一个重要原因，就在于当时由包干制所引起的财政分散性程度并没有威胁到中央政府对改革主导权的掌握。“中央对地方的让利是有底线的，中央肯继续让利给地方政府，说明当时的让利程度并没有超过中央政府的底线，因为中央始终牢牢掌握着改革的主导权。掌握改革主导权是中央能继续让利的条件。”[38]换言之，1986年财权分散化的后果，还不足以让中央决策者感受到严重的财政压力。至少在当时，财政体制还基本只是经济体制改革的一个可供选择的领域，而没有像1992年那样，中央财政已经到了向地方借债才能度日的境地，中央领导表现出来的严重的危机意识使财政领域成为改革的中心。[39]而且，领导层也认识到，财政危机的后果很可能波及财政之外的经济和政治领域。[40]我们可以通过中央政府与地方政府财政收入支出比例、中央政府债务水平、财政赤字、通货膨胀压力程度，以及宏观调控能力各方面来对比中央在1986年与1992年所面临的不同形势。
1.中央政府与地方政府的收支比例
首先，1986年的中央决策者对于当时中央的财政收入水平及包干制的长期影响都未必能形成较确切的评估。就中央与地方财政收入的分配来看，1986年，中央收入占总财政收入的36.7%，虽然离中央的长远目标“中央拿七成、地方拿三成”差得远，但从1980—1986年的发展趋势来看，中央收入的份额是在不断增大的(见图6.1)。在1980年刚刚开始“分灶吃饭”的时候，中央的收入份额只有12%左右。因此，中央此时还很难确信包干制长期的影响究竟是什么，它更难说服地方政府相信它对包干制的担忧，这是1988年回到更彻底的包干制的一个原因。
图6.1 中央财政收入占全国财政收入、国内生产总值的比重
资料来源：依据楼继伟《新中国50年财政统计》第60页、第79页数据而计算制作，经济科学出版社，2000年。
其次，许多主张分税制的政策建议者指出全国财政收入占国内生产总值的比重偏低。但就1980—1986年的变化趋势来看，中央财政收入占国内生产总值的比重并没有下滑，而是从1980年的7%上升至1986年的8%，在1984年、1985年还曾达到9%，因此，地方有理由说中央的财政困难是由于全国整体性财政困难引起的，而不能归因于地方的“中饱”，这就出现了所谓的“上下都哭穷”。由于当时包干制引起的分散化的后果还没有尽显出来，中央决策者自身可能对问题也不大看得明白，因而对新的分税制方案的信心不足。在这种情况下，中央对于新制度所能产生的收益还不能形成准确的预期，因而也就不肯付出高的决策成本，执意将地方和部门都反对的财政制度化改革推行到底。
但到了1992年，摆在决策者面前的形势已经完全不同。在1988年扩大实行“大包干”之后，上述衡量中央收入水平的两个指标都持续下降了。1992年，中央财政收入占全国财政收入的比重下降为不足30%，在恢复“大包干”后，除了1990年在特殊的政治环境中稍有反弹外，其余年份都在持续下降。中央财政收入占国内生产总值的比重在1986—1992年则呈直线下降状态。因此，对中央决策者而言，从1992年往前看，更能感受到包干制下权力分散化所带来的压力，通过推行分税制来提高中央财政收入的决心也更大。且1986年之后，尤其是20世纪80年代末90年代初，国内国际政治形势也发生了很大变化，决策者对各种风险因素有了更紧迫而明晰的认识，要应对各种风险，一个基本的条件就是，中央必须掌握足够的财政资源。中华人民共和国成立以来，财政体制都是作为政治领域或经济领域的附属而存在的，但在1992年，决策者有明晰的意识，如果中央财政状况得不到好转，整个国家的经济乃至政治生活都会遭遇危险。这就是20世纪90年代初轰轰烈烈推行分税制的背景。
2.债务及赤字规模
就债务及赤字规模而言，1986年的状况远远没有1992年紧迫。1986年，中央政府本级组织的财政收入为778亿元(不包括债务收入)，当年赤字为106.53亿元。通过国库券和外债借款138亿元，向银行借款95亿元，债务收入占中央政府本级财政收入的比例为30%。1987年情况有所好转，中央赤字规模下降到80.02亿元。对于经济快速发展的国家而言，保持一定的债务并不是什么严重的事情；但到1992年，中央财政组织的收入为980亿元，借款总额为843亿元，借款占经常性收入的比例上升到86%。中央政府近一半的全年支出都要靠举债应付，则可知情况之严重。[41]
同样，就赤字规模而言，中央财政赤字在1986年达到107亿元，比前一年增加了近5倍之多。因此，1986年中央决策者们必定怀着较大的赤字压力，赤字问题成为当时政策争论的焦点内容。但对于赤字是暂时现象还是由包干制的内在缺陷引起还并不明晰。因为在1986年之前，赤字相对稳定在一个较低的水平，而且还有连续三个年度的下降。对比1986—1992年的情形，则可以发现在这个时间段内赤字规模几乎是直线上升，到了1993年，中央财政赤字已经达到299亿元，几乎要占到当年收入的30%(见图6.2)。如果将借款考虑进来，则在分税制前的两个年份里，中央的借款加赤字已超过其全年的税收收入，换言之，中央全年支出的60%以上都要靠借款或赤字维持。
图6.2 中央财政赤字规模(1982—1993年)
资料来源：楼继伟，《新中国50年财政统计》，经济科学出版社，2000年。
3.通货膨胀及国有企业亏损的程度
从通货膨胀及国有企业亏损的程度，也可发现决策者在1986年与1992年面临的情况不可同日而语。在1984—1986年，全国工业企业的亏损额三年年均为29亿元，亏损面(亏损企业占企业总数的比重)三年年均为11%；而在1991—1993年，全国工业企业亏损额三年年均为287亿元，扩大了10倍左右，同时亏损面也严重扩大，达到年均27%。[42]就物价而言，决策者面临的压力也与日俱增，1981—1984年，物价指数每年只上涨2%。全面体制改革开始以后，1985年上涨了11.9%，1986年涨势稍有回落，比上年提高7%。从1987年以后，几年内价格指数持续走高，1987年为8.8%，1988年创历史最高峰达20.7%，1989年也保持了16.3%的较高水平。物价指数的持续走高有多方面的原因，但包干制下的“放权让利”政策使财政增支减收，行政性分权和承包制的推行使地方政府和企业有巨大的投资需求。在基本建设费用实行财政拨款改为银行贷款(即“拨改贷”)后，不仅有财政赤字，而且信用膨胀最终导致了严重的通货膨胀。[43]此后，经过三年治理整顿，虽然物价上涨基本得到平息，但又遇到了经济增长乏力的问题。
以上各种事实表明，对1986年的决策者而言，要求他们当时对包干制有一个明晰的判断似乎还为时尚早。尽管他们表示财政体制的长远目标是向现代分税制转变，但还很难说清楚真正适合中国情况的财政体制究竟是什么。政府决策研究机构中的专家还在为包干制的优劣争论，并没有形成对于分税制或包干制优劣的确切意见。在这种情况下，中央对于制度变迁的方向及可能获得的收益都还非常模糊，因而也就不大可能摆出与地方或部门利益进行决斗的架势，执意推行阻力重重的分税制。因为从制度理论的视角，如果制度变迁“带给统治者的收益较低(由于统治者交易费用的缘故)，那么在和原先制度安排进行比较时，统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在”。[44]
本节的论述表明，正是由于权力分散化所导致的财政危机的程度尚未引起决策者推行制度变革的坚定决心，因而在一片反对声中，国务院宣布放弃了原先拟定的财政制度化的改革方案，但这并不能表明中央已经虚弱不堪，或者它要处处依从于地方的偏好。它只是容忍了现状，而不是无力改变现状。区分容忍或无能在中央与地方关系研究中具有重要的意义，它涉及对中央与地方关系性质的基本判断。在中央放弃财政制度化的方案后，恢复了更加复杂、更加分散化的大包干，其后果便是20世纪90年代初中央财政状况的更加恶化，但它也使中央决策者以更大的决心来推进财政制度化。