中央与地方的前期协商

中央与地方之间存在一些惯例性的意见交流机制。每年春季的人大会议会集中讨论一年的政府工作计划；通常在夏天会召开一些全国性的财政、税收、金融问题研讨会，主要是政府研究机构中的专家发表意见；每年年底还会召开较重要的全国财政经济工作会议。通过这些渠道，中央与地方之间可以就一些重大决策进行磋商。分税制很早就已经在此类的会议上被讨论过，早在1990年，李鹏曾提出以分税制代替包干制，但在当年秋季的中央工作会议上，由于省长、市长们反对这个意见，令这个计划搁置起来。^[23]在1991年3月的人大会议上，包干制的存废问题又成为一个争论的焦点，财政部长称财政“困难的程度前所未有”，一些省份的代表称，包干制是一个“厚地方而薄中央”的制度，因此提议以“分税”代替“包干”，但是另外一些人则坚决反对。

1992年，理论界突然形成了讨论分税制的潮流。紧接着，国务院决定开始在九个省市进行分税制试验。^[24]10月召开中央十四大，江泽民在报告中指出：“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制。”^[25]

然而，无论是理论界还是地方，对是否应当推行分税制仍然在争论，对于中央是否真的决定要全面推广分税制也没有确信。因为不久前邓小平刚刚发表了南方谈话，要求地方“能发展就不能阻挡，有条件的地方就尽可能快点”。^[26]这很容易被理解为继续扩大地方自主权，提高地方积极性。在这种情况下，许多会议上的各方仍然在大力宣传包干制的优越性。如1992年7月，在一个与工业相关的各行政部门、中国企业家协会以及中国工业经济联合会共同召开的会议上，与会者赞扬包干制，认为包干制是激励地方与企业积极性的最有效途径，而且将包干制与邓小平理论联系起来。换言之，取消包干制就是偏离邓小平理论。^[27]稍后的经济日报上也有人认为包干制是克服条块矛盾的最有效的办法。^[28]一直到1993年5月，在一次经济会议上，许多人仍然确信包干制优越于分税制，中国工业经济联合会会长吕东就包干制的优点做了一个主题发言，人民日报还对此进行了专门报道。^[29]

经过长达一年的讨论，中央于1993年年初下定决心推行分税制，然后在决策层内部开始迅速动员、布置分税制改革的方案和组织工作。1993年3月，国家计委主任邹家华与财政部长刘仲黎在预算报告中指出，要重建财政体制。^[30]同年4月，中央政治局常委会召开专门会议，听取了财政部部长刘仲藜和国家税务总局局长金鑫关于分税制改革的报告。同月月底，中央政治局常委会批准了税制改革的基本思路，并决定由朱镕基领导重大改革方案的拟订工作。在7月召开的国务院总理办公会议上，要求加快推进分税制改革，将原先拟订的分步走方案改为一步到位。国家税务总局已在六月份组建了一个财政体制重建小组，制订了详细的改革计划，并于八月底向国务院、政治局常委会作了汇报。同时，中央成立了财税改革领导小组，刘仲藜任组长，要求9月前拿出具体方案，并于1994年初在全国推行分税制。^[31]至此，分税制改革的决策正式出台。

虽然中央之前提出要一步到位的改革方案。但由于分税制牵扯的配套条件众多，而且考虑到地方可能反对，中央对于分税制的推行目标又定性为一项渐进改革。其原则是“既有收入分配格局不变，关键是先把制度建起来”。具体到方案上，表现在以下三点：①中央只从增值税的增量中留一些，数量有限；②向地方承诺，这次分税制改革，中央不卸包袱，不向地方转嫁负担；③在原体制分配格局不影响新体制规范化的前提下，尽可能照顾地方利益。然而，分税制毕竟是以提高中央收入、取消地方特殊利益的一次制度变革，尽管中央事先已定下渐进改革的调子，仍然无法避免地方的激烈反对。