(一)合法性能力

王绍光在1993年的文献中指出，在当代中国，唯一对政权的重大挑战来自执政党内部和国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力的某些地方政府(特别是省区市政府)。中央仅凭集中的政治、行政手段，而不是依靠健全的制度和稳定的财政关系，这无法阻止和改变国家能力继续下降的态势。庞大的国家机器内部的相互冲突，经济、政治权力的分散化及多元化严重削弱了国家能力。国家能力迅速下降，反过来又加速中国经济、政治的多元化，这种循环会成为未来中国发展的重要隐患。^[28]

由于改革开放的背景是意识形态与克里斯玛权威的衰落，因而中央采用以经济发展增强合法性的战略。可以说，20世纪80年代以来，经济高速发展已经成为政权获取民众支持、巩固统治的最重要的支柱。^[29]中央为了推进经济快速发展，就向地方政府放权。放权虽然通过促进经济发展为中央带来了政治上的收益，但放权所造成的权力分散化，又给中央的权威造成了威胁。而且，分散性的权力虽然在一定时期内促进了经济发展，但它也造成了中央的财政弱化、庞大的公共赤字及债务规模，造成了中央对经济宏观调控的无力，这些都有可能使经济发生大的动荡与风险。换言之，非制度化的分权方式并不能保证经济的长期稳定增长，长期来看，非制度化分权反而可能会给政权的合法性带来一定的风险。

地方政府同中央政府进行财政竞争的最重要方式，就是将财政资源转化为预算外和体制外收入。预算外及体制外收入的透明度远低于预算内收入，因此先天上就会导致政府和公共机构走向制度化的腐败。包干制时期的财政体制鼓励倡导各类国家机构进行经商创收，争取预算外和体制外收入，这不啻是人为地创造了腐败机制，也孕育出各种既得利益集团。^[30]腐败问题，当然是侵蚀政权合法性的头号大敌。

由于单纯的组织性集权已无法平衡经济发展与权力分散的矛盾，也无法为政权延续提供足够的合法性资源，因此，中央需要建立制度化的协调机制，从而产生良性的中央与地方的互动关系。一方面，不重复过去简单化收权、放权的故事，以避免中断经济发展的进程；另一方面，又能以一种制度化的方式理顺中央与地方的关系。