中央决策层内部的共识

如前所述，分税制的最初方案在1986年就已经形成，在其后的几年中，不断通过论证、修改，当中央认为方案已经成熟之后才拿出来同地方摊牌。这个过程目前还无法确切描述，关于选择在1993年推行分税制是中央的既定决策，还是一系列的偶然因素(如宏观调控压力、国外借款的减少等)所促成，还很难下定论。^[14]但可以确信，当时的主要领导都是支持分税制的，这与1986年前后决策层对分税制的犹豫不定和意见分歧形成了鲜明的对比。

(1)李鹏一直支持分税制改革，早在1990年就提出要推行分税制。而且在他的要求下，全国有九个省市已经开始分税制的局部实验。在1992年7月召开的全国财政金融工作会议上，李鹏与项怀诚再次强调要推行分税制。^[15]在同年10月召开的党的十四大会议上，李鹏在政府工作报告中明确指出财税改革的方向和任务，即逐步实行税利分流和分税制。在12月召开的全国财政工作会议上，他强调要加快财税改革的进程，要求“进一步修订和完善‘分税制’财政体制的试点方案，规范中央与地方的分配关系”。^[16]在1993年的《政府工作报告》中，李鹏进一步明确，要积极改革和健全税制，改革财税体制，理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。改革的方向是实行中央与地方的分税制和国有企业的“税利分流”。

(2)作为党和国家的领导人，江泽民在十四大上明确指出：“要深化分配制度改革，统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行税利分流和分税制。”1993年4月，江泽民在中央财经领导小组会议上批评包干制的弊端，认为包干制是一种落后体制，并强调“财税体制已经到了非改不可的地步”。^[17]而且指出财政经济问题如果任其发展得不到解决，“经济问题就有可能酿成政治问题”。^[18]4月22日，江泽民在听取财政部长刘仲藜和国家税务局局长金鑫关于财税体制改革的汇报后，对后者的工作表达了赞赏与鼓励。一周后，政治局常委会正式批准了分税制改革的基本思路，并决定由朱镕基负责具体的税改领导工作。^[19]

(3)作为中国改革开放的总设计师，邓小平虽然退职，但他的意见在决策过程中仍然是至关重要的。没有资料能显示邓小平对分税制的确切看法，但1992年视察南方时的谈话所强调的市场化改革事实上构成了分税制改革的最大背景。^[20]在1993年，他要求地方服从宏观调控，维护中央权威。这在客观上使形势朝着有利于分税制的方向发展。^[21]据项怀诚回忆，分税制改革的方向得到了邓小平和陈云的支持。^[22]

因此，在1993年前后，中央领导层已经就分税制推行的必要性达成了共识。这一年7月中旬，中央形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案。在7月22日的国务院办公会议上，决定加快财税体制改革步伐，将原定的分步实施方案改为一步到位，要求9月份之前拿出具体方案，并于1994年1月1日起在全国推行。中央成立了由财政部和国家税务局领导组成的财税改革领导小组，全力推进分税制方案的制定与推进。