规则缺陷与机会主义

中央与地方财政关系中的规则缺陷，主要表现在以下三个方面：

第一，财政体制的规则不稳定，地方不能形成合理的预期，因而鼓励了财政运行中的机会主义。财政包干体制下的规则变动频繁，它们本质上是中央政府与各地方政府根据特定时期的环境条件，经过频繁的重复谈判而产生的权宜之计。虽然这些规则也是一种“契约关系”，但这种契约关系是不稳定的，因为社会政治、经济、文化等因素在不断地变化。为了解决新问题，这种“契约关系”就必须不断地变化。^[8]包干制的规则经历过三次大的调整，还有若干次小的调整，每次调整的关键在于如何确定地方上缴的基数，基数变了，地方的财政状况就会受到大的影响。尤其是，一旦某地方财政贡献增加，就会抬高本地区在将来规则变动时的基数设定。由于没有稳定的规则来确定中央与地方的税收分配，中央可以随意改变分配的方式，地方就不可能形成对未来的稳定预期。其结果便是大量的短期行为与机会主义的盛行。

第二，规则不统一，加重了财政过程中的“讨价还价”。由于包干制的规则形式多样，不同的地区适用不同的政策规则，也分别面对不同的收益或损失。因而，地区之间在财政政策上就存在着体制性的不平等，而一个地方所能得到的利益的大小常常与这个地方同中央“讨价还价”的能力相联系。更善于同中央博弈的地方，就有可能得到更多的下放权力。在中央与地方之间形成了一个权力市场，中央与地方财政关系演变为以“一对一谈判”为主要形式的“讨价还价”。各省要么是在财政问题上向中央要权争利，要么就是消极对待中央的政策。它们持着“多要少缴”的原则，或者是向中央争取更多的政策优惠，或者是向中央争取更多的投入，同时又争取向中央更少地缴纳税收。对于中央的任何一项政策，地方政府都是从如何对自己有利或者是否对自己有害的角度去理解、去执行，要么以“上有政策，下有对策”的办法应付，要么就试图与中央重复谈判，修改规则。

第三，规则中存在许多负激励效应。在税收总额分成规则中，地方收得越多，对中央的上缴就越多。同时，那些财政收入不足的地方却可以得到中央的补贴。由于地方产权的存在，如果将财富留在地方，地方政府就可通过各种方式再为己所用，结果导致税收严重落后于经济发展速度。以包干制时期的北京和上海为例，北京当时内部规定，在包干期内，财政收入每年只增长4%，绝不多收。因为如果多收，超过部分就要与中央分成。分税制之后，才发现北京隐瞒了80多亿元的收入。又如上海，当时上海实行的是定额上缴，以1988年核定的收入作为基数，超过部分中央与地方五五分成。结果，上海实行财政包干5年，年年财政收入是163亿—165亿元，基本没增长。^[9]1988年中央的财政收入一共也就774.76亿元，仅仅上海和北京每年就藏匿了近260亿元的财政收入。如前文所述，北京和上海都是中央施加政治约束最强的地区，其情况尚且如此，更不要说其他地区了。

在地方侵蚀中央税源方面，最典型的例子是预算外资金。预算外资金赋予地方政府很大的实际自主权，并为地方提供了收入来源。最重要的是，预算外资金通常被视为在地方公共支出“之外”的合法财源。通常认为财政预算仅仅负担“吃饭财政”，为促进地方经济增长和为地方政府提供更多的服务筹措资金，地方官员不得不致力于寻求预算外收入。预算外资金在为地方基础设施和其他发展支出所产生的投资、融资中发挥了重要的作用。但是，预算外资金一旦出现，就在体制中产生了重大的激励不相容。地方政府在正常预算中缺乏自主权，但是在预算外资金领域几乎拥有全部自主权。因而，地方政府有充分的动机将本地资金置于预算外，从而留为己用。

由于体制方面的这三个主要缺陷，使得地方政府对预算内财政征收失去了动力，并最终导致了中央的财政弱化。然而，由于信息不对称的存在，纵然中央借助干部管理机制拥有对地方政府的政治权威，却并没有有效的途径来及时纠正地方的财政怠惰。韦德曼(Andrew Wedeman)曾建立一个理论模型，用来分析行政控制失灵的现象，我们可以用这个模型来分析中央与地方财政关系中的政策偏离。地方未能执行中央的财政政策，可能存在两种原因：其一，地方主观上忠实于中央政府，但存在着客观上的无能，从而无力执行政策。具体而言，就是地方确实存在财政困难或财源下降的情况，地方政府虽忠实执行中央政策，但仍然未能完成包干任务。其二，地方政府客观上具备执行政策的能力，但主观上存在着不忠诚，因而未能执行政策。体现为地方作为利益主体，向中央争夺财政利益。然而，中央要分辨出这两种不同的情况，需要非常完备的信息系统。

依据韦德曼的理论，中央对地方约束的失灵，主要是由于在中央对地方偏离行为的认知过程中存在着严重的信息不对称。中央无法分清究竟是由于主观上的不忠，还是由于客观上的无能造成了地方财政收入的下降。对于这两种情况，往往需要完全不同甚至是相反的处理方式，如对于“不忠”的情况需要施加及时的惩罚措施，而对于无能的情况可能需要予以救济(财政补贴)。然而，在中央政府信息缺失的情况下，它很有可能混淆这两种情况，因而出现对应该惩罚的地方给予补贴，或者对真正需要救济的地方给予惩罚的情况，这两种情况都会出现严重的负激励。因而，在信息不畅的情况下，中央政府面临地方的财政偏离行为，往往不能作出及时反应，多数时候只能选择沉默。这种沉默又会助长主观不服从，最终，甚至连那些原先的忠诚者也会逐渐加入不忠诚的队伍中去。

中央对地方财政征收不力的情况并没有有效的约束手段。此外，还存在更严重的情况，由于包干制规定地方政府的收入若小于支出，经过调剂收入补充后仍然无法平衡的，就要由中央予以补贴。因此，当任何地方的财政收入下降时，地方政府都会夸大地方的财政困难。而且事实上，这些地区不但不会受到惩罚，反而还能得到中央的补贴。因此，努力征税者事实上相当于受到了惩罚，而不努力征税者却受到了奖励。这两种情况在财政体制运作中被形象地称为“鞭打快牛”“会哭的孩子有奶吃”。这种财政体制的规则缺陷必然会造成中央的财政弱化。