权力分散化与知识、技能累积

在制度生成的过程中，知识与技能的累积是一个非常重要的变量。在某些情况下，仅仅是知识或技术构成的变化就能够引发一场制度变迁。在多数情况下，制度安排的选择范围会受到社会科学知识储备的限制，即使政府有意建立新的制度安排，也可能由于社会科学知识的不足，从而导致制度创制的失败，或者，建立了一个错误的制度安排。因此，提供特定制度供给的可行性制度安排集合，取决于人们在社会科学方面的知识。社会科学的进步将改进人心的有限理性，不仅能提高个人管理现行制度安排的能力，还能提高他领会和创造新制度安排的能力。^[45]

因此，1986年财政制度化努力的受阻，可以从知识或技能方面得到部分解释。许多学者，如国际货币基金组织的顾问理查得·古德认为，知识薄弱、不良的政策建议是发展中国家财政迟迟不能制度化的重要原因。^[46]在中国财政体制变革中，同样存在许多由于不良的政策建议、对问题理解的偏差而引起的失败。如周小川就指出，第二步利改税中，很多改革没有实现原先的目的，是由于“设计队伍缺乏明确的指导思想和技术”。^[47]楼继伟指出两次利改税改革中都存在“理论研究与实践不足，税利概念不清”的问题。知识积累的不足，在一定程度上会影响决策者的方案选择及改革成败。