组织性集权的效能局限

依照中国的国情，在现代化模式的选择与演进中，既可以找到集权的理由，也可以找到分权的理由。但问题的重点也许并不在于权力的集中与分散本身，而在于集中与分散的方式。如果以制度的视角来看，中央与地方的权力结构可分为四种类型：制度化分权、制度化集权、非制度化分权、非制度化集权(见图4.3)。所谓的制度化集权或分权，指的是权力过程规则化、透明化，使权力主体及权力所指的对象均能形成合理的预期；非制度化的集权与分权，则体现为权力的集中与分散并非由某一套透明的规则所确定，而只是权力主体对权力及权力技巧的发挥与运用。

图4.3　中央与地方的权力结构

自秦汉帝制政体产生以来，在大部分时间里，中央与地方关系都以高度的中央集权为特征。地方政府不是独立的政治实体，它们只是中央政府的代理或派出机构。中央对地方的权力处处防范，对地方偏离行为的惩罚也十分严酷。这种传统的中央集权制中充满了大量的权力技巧，当中央权力非常强大的时候，它可以随意地调动、轮换、罢免地方官员。然而，在传统的中央与地方关系中，又总摆脱不了一个矛盾，即由于种种原因，在运行了一段时间之后，地方就会事实上掌握一定的权力，并有逐渐坐大的趋势，从而与中央的利益相抗衡。这种现象在历代王朝都突出存在，成为困扰传统政治的难题，也是中国政治版图分分合合的原因之一。

近代以来，中国政治中充满了锐意革新的精神，政治结构的面貌也在不断变化。然而，上文的分析表明，在处理中央与地方关系问题上，政治权力运行的最核心的部分依然深受传统政治的影响。权力运行的重点，依然在于对一些传统做法的运用，而对于更具重要意义的制度建设，仍然缺乏太大的进展。这种存在于现代政治中的传统权力运行模式，也会具有与传统政治一样的效能缺陷。以政治集权作为分权改革的基本约束，在一定时期内，对于加强中央的宏观调控能力、维持国家的大局稳定起到了非常重要的作用。但是也应看到，随着市场改革的深入，地方社会及地方政治都发生了深刻的变化，中央政治集权的资源及其运用，在效能上也逐渐受到了一些限制。