欧盟食品安全主要法律
（一）《食品安全绿皮书》（General Principes of Food Law）
1.出台背景
欧共体自20世纪60年代之初，就制定了食物政策，以确保食物在成员国之间的自由流通。欧共体的初期法规可以称为垂直或处方法规，只适用于一种或一组食品。1972年后，丹麦、英国、爱尔兰、希腊、西班牙以及葡萄牙先后加入欧洲共同体。随着规模的进一步扩大，欧共体面临着越来越多的食品安全问题，食物方面一旦出现问题后，就降低了消费者对欧盟食物管理制度的信任度。
直到1985年欧盟委员会发表“食物安全通讯”之后，食物立法程序才真正加速发展起来。“食物安全通讯”也叫“微型白皮书”。欧盟委员会在“微型白皮书”中规定，一般情况下，共同体不应该制定垂直协调法规。共同体食物法规的制定以下列四点为基础，即对公众健康的保护、公众对信息的需要、实现公平交易、必需的政府管理。
1987年欧共体通过了《单一欧洲法案》，作为对《罗马条约》的首个主要修订，它改变了之前片面重视农业产量的做法，把“环境保护必须成为欧共体其他政策的一个组成部分写入《罗马条约》，要求欧洲委员会在作出有关健康、安全、环境和消费者保护的提案时应当设立一条高标准的保护基线”。
1996年3月20日，英国政府承认出现疯牛病病例，且证实和人类“感染性海绵状脑病”有关，立即造成欧洲、亚洲、非洲众多国家的恐慌，并开始全面停止英国牛肉及相关产品的引进，使英国乃至整个欧盟的农牧业在一定程度上受到打击。疯牛病的暴发之所以发生在英国也不是偶然，英国畜牧农场主一味地追求高产量，竟然以肉骨粉作为养生的主要饲料，而且英国政府为了保护本国牛肉的声誉隐瞒了疫情。不过疯牛病的暴发与欧盟的农业政策也有一定关系。欧盟共同农业政策以价格补贴为基础，如果产量越多，那么获得的补贴就越多，所以在这种政策之下，其各个成员国必然为了获得最大的利益，而采取集约化的生产方式。一旦其中某个环节出现问题，那么整个欧盟的食品安全就会受到严重的威胁。为此，欧盟于1997年4月正式出台了《食品安全绿皮书》。
2.主要内容
《食品安全绿皮书》并不是一部至上法律，而只是一个政策性纲领，但是它的颁布却为整个欧盟食品安全法律体系确立了一个基本框架。绿皮书的主要目的包括：试图弄清食品法规在多大程度上能够满足生产者、进口商以及消费者的需要与期望；思考如何才能进一步增强政府关于食品安全监管和控制体系的客观性、有效性与独立性；鼓励和促进社会公众对相关食品法规进行讨论并提出意见；使委员会能够在需要的时候为共同体食品法规的发展提出合理的建议。根据绿皮书的内容，欧盟整合了原有涉及食品安全的相关立法，在此基础上简化和合理化欧盟的食品立法。
3.解读
《食品安全绿皮书》在了解立法在多大程度上可以满足消费者、生产商、制造商和贸易商的需求和期待，考虑采取何种措施可以强化官方控制和检查的独立性、客观性、均衡性和有效性，从而实现保障食品安全和卫生以及消费者利益的基本目标和开展公众对于食品立法的讨论，使欧委会在需要的时候对于发展有关欧共体的食品立法提出合理的建议。作为欧共体食品法立法的一个起点，绿皮书实现的基本目标为确保较高的消费者保护水平，确保食物在内部市场的自由流通，确保立法以科学的风险评估为基础，确保欧洲产业的竞争力并提高该产业的出口前景，使企业、生产者和供应商通过实施危害分析和关键点控制体系（HACCP）承担食品安全的主要责任，并辅之以有效的官方控制和执行以及确保立法的一致性、合理性、易于理解性。而要实现上述目标，就必须确保食品安全的监管覆盖整个食物链，也就是所说的“从农田到餐桌”的监管原则。
（二）《食品安全白皮书》（Food Safety White Paper）
1.出台背景
绿皮书的颁布为欧盟提供了食品安全管理的思路，但是此后的两年间仍然不断发生食品安全事件，影响最大的就是1999年的二
英事件。
事件始于比利时一家名为维克斯科的粉料生产厂，而问题出在饲料上。半个世纪以来，欧洲各国普遍在家禽和牲畜饲料中添加一种动物的粉料，其主要原料是各种动物的骨头、皮、脂肪和下水。这种粉料含有禽畜生长必需的蛋白质，使用添加这种粉料的混合饲料后，禽畜6周内就能从45克长到2.5千克，上市周期大大缩短，这对饲养者来说自然很有吸引力。
1991年1月18日，维克斯特一辆装载动物油脂的油罐车遭受工业用油的严重污染。据调查，该厂有8吨粉料掺进了被二
英污染了的工业用油。
同年6月1日，迫于强大的国际和国内压力，比利时卫生部和农业部部长相继被迫辞职，并最终导致内阁的集体辞职。二
英污染事件对比利时的政治、经济产生的影响极其严重。导致食品信任度下降、国内消费减少，产品积压。1999年6月2日，因处理疯牛病危机不力曾遭到欧洲议会不信任投票的欧盟委员会这一次十分谨慎，指责比利时“知情不报，拖延处理”是失职行为，对比利时政府采取的措施尤其表示不满。于是采取了较比利时政府更加严厉的措施，决定在欧盟15国停止出售并收回和销毁比利时生产的肉鸡、鸡蛋和蛋禽制品，以及比利时生产的猪肉和牛肉，并保留向欧洲法院上告比利时、追究其法律责任的权利。
1999年的二
英事件充分表明，欧盟的食品安全问题需要有进一步的法律保障和独立的监管机构。因此，欧盟在《食品安全绿皮书》的基础上于2000年出台了《食品安全白皮书》。
2.主要内容
绿皮书颁布之后，欧盟委员会一直在进行绿皮书的预期工作，因而在1999年二
英事件爆发之后，下半年便开始了《食品安全白皮书》的起草工作。《食品安全白皮书》于2000年1月12日正式颁布。作为欧盟食品政策的蓝本，它的使命是使法规成为一系列连续、透明的规则，提高科技咨询体系的能力，以保证公众健康和对消费者较高水平的保护。
白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细的阐述，包括执行摘要、食品安全原则、国际合作等信息。白皮书明确了两个基本目标，第一个目标是第8款的规定：食品安全政策一定要建立在一个综合、完整的途径之上。这意味着食品安全要贯穿整个食物链（农田到餐桌），横跨所有食品部门、各成员国之间，在欧盟的内、外部，在国际和欧盟的决策机构，以及在制定周期的所有阶段。所拥有的食品安全各项主要内容（科学建议、数据收集和分析、规章和监控、消费者信息）一定要构成一个系统完整的整体来为这个途径服务。第二个目标是第35款的规定：建立食品安全管理局。该权威机构的职责包括准备和提供科学的建议、收集和分析所需要的信息，以巩固建议和委员会决定制定的过程，并将有关食品安全控制与监督的动态和发现分享给所有感兴趣的团体。该机构通过这种方式来履行其职责，它将不得不在其操作中保持高度的独立性、科学性及透明性。通过这种形式使其迅速地将自己树立为顾客、食品工业、各成员国和全世界的权威中心。
白皮书也确立了三个战略思想。一是提议建立欧洲食品安全局，负责食品安全风险分析和提供科学咨询。二是全力贯彻“从农田到餐桌”的措施。在食品链中（饲料生产者、农民和食品生产者/操作者、各成员国和其他国家的主管当局、委员会、消费者），各项主题的任务一定要分清，饲料生产者、农民和食品运作者拥有对食品安全最基本的信任。三是政府当局通过国家监督和控制系统的运作来检查和执行该职责，委员会集中精力对政府当局的能力进行评估，通过审查和检验，促使这些系统达到国家水平。
（三）欧盟《食品安全基本法》
在白皮书的框架下，欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002号法规。该法规共分为5章，其中第二章（第4～21条）就是《食品安全基本法》。
1.范围
第4条明确规定了《食品安全基本法》的范围：
①本章内容涉及生产、加工和流通所有环节中的食品及用以食源性动物的饲料。
②作为具有横向性的框架要求，所有采取的措施应符合相关条例原则。
③已经采用的食品法原则和程序应尽快于2007年1月1日前进行调整，以便符合相应的标准原则。
④在此之前，通过对第④款规定的克减，已经制定的法律应在落实的过程中考虑所列出的原则。
2.第一节：食品法的基本原则
（1）第5条：基本目标
①针对高水平的生命和健康保护和消费者利益保障，食品法应该确立一个或多个基本目标，包括食品贸易的公平交易和在适宜的条件下考虑动物健康和福利、植物健康和环境。
②依据本章规定的原则，食品法应该确保成员国内生产和销售的食品和饲料可以在共同体内自由流通。
③食品法的制定和调整应考虑已有的或者即将设立的国际标准，除非这些标准或其涉及的部分内容不能有效或者不适宜实现食品法既定的法律目标；或者有科学依据，或这些标准的适用会导致不符合共同体既定的保护水平。
（2）第6条：风险分析
①为了实现高水平的健康和生命保护，食品法应该以风险分析为基础，除非所遇情况或者所采取措施的性质不允许。
②风险评估应以现有科学证据为依据并且以独立、客观和透明的方式进行。
③风险管理应考虑风险评估的结果，尤其是本法第二十二条规定的欧盟食品安全局的意见以及其他相关的合法因素。如果出现本法第七条第①款规定的情况，应采取谨慎原则以便实现第五条所确定的食品法基本目标。
（3）第7条：谨慎原则
①在特殊情况下，即根据现有信息进行评估后，可以确定健康危害发生的可能性，但是依旧存在科学不确定性时，可以采取临时性的风险管理措施以便确保高水平的公众健康保护，直到有更充分的科学信息用以更为综合的风险评估。
②根据第①款规定采取的措施应考虑比例原则，在实现共同体内高水平健康保护的同时不得对贸易形成限制，同时考虑到技术和经济的可行性以及其他相关的合法因素。根据风险对健康和生命的危害性以及用以明确科学不确定性和进行更为综合的风险评估的科学信息的类型，需要在一定时间内对上述措施进行评估。
（4）第8条：保护消费者利益
食品法的目标是保护消费者的利益，确保他们有足够的参考信息进行食品选购。因此，需要预防下列行为：欺诈和欺骗性的行为、食品的掺假掺杂行为以及其他可能误导消费者的行为。
3.第二节：透明原则
（1）第9条：公众咨询
公众咨询应力求公开透明，在食品法的准备、评估和修订阶段，通过直接参与或者代表机构进行咨询，除非情况紧急不允许。
（2）第10条：公众信息
在不违背共同体和成员国有关文件获取的法律规定下，如果有合理的理由怀疑某一食品或者饲料对人类或者动物的健康构成威胁，根据风险的性质、严重性和范围，公共机构应尽可能明确涉及食品和饲料的范围，将风险的性质、种类、发生以及所采取的或者即将采取的用以预防、减少或者消除这一风险的措施告知公众。
4.第三节：食品贸易的基本义务
（1）第11条：共同体进口的食品和饲料
进口到共同体用以销售的食品和饲料应符合食品法的要求或者至少是共同体认可的等同性规定，如果出口国和共同体之间有特定的协议，那么应按照协议的要求进行。
（2）第12条：共同体出口的食品和饲料
①共同体出口或再出口的用以在第三国销售的食品和饲料应符合食品法的规定，除非进口国实施的法律、规章、标准、操作规范或者其他法律和行政程序另有规定。在其他情况下，除非食品有害健康或者饲料不安全，否则应先告知目的国的主管部门相关食品和饲料不能在共同体市场销售的原因和情况；只有该主管部门明确表示同意，才能出口或再出口这一食品或饲料。
②如果共同体或者其成员国与第三国有双边协议，且该协议在第三国也适用，那么共同体或该成员国向第三国出口的食品和饲料就应符合这一协议的规定。
（3）第13条：国际标准
在不违背权利和义务的情况下，共同体和成员国应做到：对国际食品和饲料的技术标准和动植物卫生标准的发展做出贡献；促进国际政府或者非政府组织有关食品和饲料标准工作的协调；在相关的适宜情况下，就特定食品和食品相关措施的等同性认可协议的发展做出贡献；关注发展中国家对于特殊发展、财政和贸易的需求，确保国际标准没有对这些国家的出口构成障碍；在确保共同体健康保护水平不下降的前提下，促进国际技术标准和食品法的一致性。
5.第四节：食品法的基本要求
（1）第14条：食品安全要求
①不安全的食品不应入市销售。
②以下食品应定性为不安全食品：有害健康的食品、不适宜人类食用的食品。
③在确定食品安全与否时，应考虑：消费者使用该食品和生产、加工、流通阶段的正常条件；向消费者提供的信息，包括标签上的信息和告知消费者如何防止某一或某类食品的不良健康影响的信息。
④在确定食品是否有害健康时，应考虑：不仅只是消费者本人在消费时的急性、短期或是长期的健康影响，同时也包括对后代的影响；毒素的积累效应。
如果是针对特定消费者的食品，应考虑这一消费人群的健康敏感性；在确定食品是否适宜消费时，应根据用途、污染的原因（异物导致还是腐败）判断食品是否不适宜消费。
⑤当不安全的食品属于同一等级或相同描述的食品的同一批次、同一分批或同一托运时，该同一批次、分批或托运的食品都将被认定为不安全，除非有详细的评估证明其余的食品没有安全问题。
⑥如果针对食品安全有特殊的共同体要求，那么对于符合这一要求的食品将被确认为安全食品。
⑦对于符合上述要求的食品，主管部门在有合理理由怀疑其安全性时，依旧可以采取措施限制其入市销售或者将其召回。
⑧如果没有共同体的特殊规定，而只是符合某一成员国的特殊规定，那么对于符合这一规定的食品只能在其国内市场销售，且相关的规定不得与条约，尤其是第28～30条的规定相违背。
（2）第15条：饲料安全要求
①如果饲料有安全问题，不应入市销售或饲喂食源性动物。
②如果饲料对人类和动物健康有不良影响或造成动物源性食品不安全，那么该饲料按照原定用途的使用将是不安全的。
③如果被认为不符合安全要求的饲料属于同一等级或相同描述的饲料的同一批次、同一分批或同一托运时，该同一批次、分批或托运的饲料都将被认定为不安全，除非有详细的评估证明其余的饲料没有安全问题。
④如果针对饲料安全有特殊的共同体要求，那么对于符合这一要求的饲料确认为安全饲料。
⑤对于符合上述要求的饲料，主管部门在有合理理由怀疑其安全性时，依旧可以采取措施限制其入市销售或者将其召回。
⑥如果没有共同体的特殊规定，而只是符合某一成员方的规定，那么对于符合这一规定的饲料只能在其国内市场销售，且相关的规定不得与条约，尤其是第28～30条的规定相违背。
（3）第16条：介绍
在不违背食品法的某些具体规定的情况下，食品或者饲料的标识、广告和说明，包括它们的形状、外形、包装、包装材料、包装方式和陈列地方，以及其他媒介传达的信息都不得误导消费者。
（4）第17条：责任
①生产、加工和流通各阶段的食品和饲料从业者应在其所在企业确保食品或者饲料符合与他们活动相关食品法的要求，以及核实这些要求的实际落实情况。
②成员应执行食品法，监督并且确认生产、加工和流通各阶段负责食品和饲料的从业者有效遵守相关食品法的要求。出于上述目的，他们需要建立一个官方控制体系以及根据情况采取相应措施，包括针对食品和饲料的安全和风险开展公众交流、食品和饲料的安全监督以及涉及生产、加工和流通环节的其他监督行动。成员对于上述措施要明确规则和相应的违法制裁措施。规则和制裁措施应该注意有效性、比例性和劝诫性。
（5）第18条：追溯
①在生产、加工和流通的任何环节，对食品、饲料、食源性动物以及其他用于或者预计用于食品和饲料的物质建立追溯体制。
②食品和饲料企业从业者应该确认其食品、饲料、食源性动物及其他用于或者预计用于食品和饲料的物质的供应来源。出于上述目的，从业者应该确立一个体系和程序以便向主管部门提供所需要的信息。
③食品和饲料企业从业者应该建立一个体系和程序确定其货源的去向。这些信息应在主管部门需要时提供。
④在共同体市场上入市销售或者可能入市销售的食品和饲料应添加标签或者有识别信息从而便于追溯。对此，可以依据相关的具体要求准备这些文档或者信息。
⑤在一些特定部门，这一条规定的应用应根据第58条第②款启动程序要求确定。
（6）第19条：食品企业从业者对于食品的责任
①如果食品企业从业者认为或者有理由相信其进口、生产、加工、制造或者分销的食品不符合食品安全的要求，对于已经不在其控制范围内的问题食品，应该立即启动程序从市场上撤回这些问题食品并且通告相关的主管部门。如果产品已经在消费者手中，从业者应有效、准确地告知消费者其撤回的原因；如果有必要，在其他措施无法有效实现高水平的健康保护时，应该从消费者手中召回问题食品。
②对于负责零售和分销活动而又不涉及包装、标识、食品安全或者其完整性的食品企业从业者而言，他们应在其工作范围内启动程序，从市场上撤回不符合食品安全要求的产品并且配合生产者、加工者、制造者和（或）主管部门的工作，提供相关的信息以便食品的追溯，从而为确保食品安全做出贡献。
③食品企业从业者如果认为或者确信其食品对公众健康有害，应该及时告知主管部门。食品从业者一方面要告知主管部门自己针对风险所采取的预防措施，另一方面也不得阻挠任何人员按照国家法律要求，配合主管部门采取预防、减少或者消除风险的行动。
④食品企业从业者应该配合主管部门，及时采取行动以防止或者减少其食品所导致的风险。
（7）第20条：饲料企业从业者对于饲料的责任
①如果饲料企业从业者认为或者有理由相信其进口、生产、加工、制造或者分销的饲料不符合饲料安全的要求，应该立即启动程序从市场上撤回这些问题饲料并且通告相关的主管部门。在这些情况下，如果出现第15条第③款规定的内容，即当某一批次、分批或托运中的饲料不符合饲料安全要求时，如果没有主管部门的例外规定，那么这批饲料应被销毁。从业者应有效、准确地向饲料使用人员说明撤回的理由，如果有必要，在其他措施无法有效实现高水平的健康保护时，应该立即召回这些问题饲料。
②对于负责零售和分销活动而又不涉及包装、标识、饲料安全或者完整性的饲料企业从业者而言，他们应该在其工作范围内启动程序从市场上撤回不符合饲料安全要求的产品并且配合生产者、加工者、制造者和主管部门的工作，提供相关的信息以便饲料的追溯，从而为食品安全做出贡献。
③饲料企业从业者如果认为或者确信其饲料对公众健康有害，应该及时告知主管部门。饲料企业从业者一方面要告知主管部门自己针对风险所采取的预防措施，另一方面也不得阻挠任何人员按照国家法律要求，配合主管部门采取预防、减少或者消除风险的行动。
④饲料企业从业者应该配合主管部门，及时采取行动防止或者减少其饲料所导致的风险。
（8）第21条：法律责任
本章的规定应与理事会1985年7月25日第374/85/EEC号关于协调成员国缺陷产品责任的法律、规章和行政规定的指令相一致。
总而言之，《食品安全基本法》建立了食品和食品安全的通用定义，规定了食品安全法规的基本原则和要求，确立了与食品安全有直接或间接影响事务的一般程序以及欧盟食品安全总的原则和目标，为以后制定食品法提供了一定的法律基础。