三、地方制度

地方制度从根本上说，是一种处理一个国家的中央与地方关系的制度。

从封建社会末期起，资产阶级就提出地方自治的要求，用以对抗封建专制主义的政治统治。资本主义国家产生之后，除少数二元君主立宪制国家仍然企图实行绝对的中央集权制以外，近代和现代的资本主义国家一般都用宪法确认地方自治原则，并根据这个原则处理中央和地方的关系。社会主义国家出现后，更产生了一种新型的处理中央与地方的关系的原则，即民主集中制原则。现分述于后：

（一）资本主义国家的地方自治

西方国家的宪法用各种不同的方式确认地方自治制度，归结起来，大致可分地方分权式的和中央集权式的两种。它们的内容和区别是：从权限分配方面说，前者由中央指定个别地方管辖的事项，地方可向中央提议谋求新的职权，后者则由中央委托地方管辖各项事务，但地方一切职权须经中央认可；从机关组织方面说，前者的地方机关体系和中央机关体系不同，其代议机关同时又是执行机关，代议机关有议决权，其决议由它所设的各委员会执行，后者的地方机关体系则和中央机关体系相同，其代议机关受中央监督，行政机关首长由中央任命；从监督方式说，前者着重立法监督，辅以行政监督，地方机关在法律范围内行动比较自由，后者着重行政监督，辅以立法监督，中央有权认可、限制、取消地方机关的活动，可解散地方议会，罢免地方行政首长。

上述两种地方自治制度中，英国属于地方分权式的典型，法国属于中央集权式的典型。英国出现地方分权是由于资产阶级刚刚夺取政权以及在资本主义自由发展时期，还没有形成力量足以控制全国的资本家，他们的活动范围还带有地域性质，要求地方机关有能力帮助他们发展。同时，英国资产阶级取得革命胜利后的阶级分权局面，也对中央与地方的分权关系产生了一定的影响。至于法国，则如赖特在他的《法国政府与政治》一书中所说：“决策日益集中于巴黎，强力的、统一的中央集权成为共和国不可分割的基础，是历史的、文化的、社会的、经济的压力的结果。”^[38]法国雅各宾党人塑造的第一共和国就是中央集权国家，其后这种中央集权又为拿破仑所强化；同时法国的地方机构是在田园式的农村经济盛行时期建立起来，后来虽然试图改革，但效果不大。这些都是它的中央集权产生的重要原因。

不论是中央集权式的地方自治，或者是地方分权式的地方自治，它们的发展趋势都是中央权力日益加强，地方权力日益削弱。中央集权式本身就预示着这种发展趋势。即使是地方分权式，也只是在理论上中央没有否定地方决定的一般权力和指导地方议会的一般权力，不能设想地方可以不顾中央政策而进行活动。而且有许多国家任务必须有中央与地方的相互配合才能完成，如教育事业、水流整治、环境保护等，这就给中央提供了干预地方事务的必要和可能，而地方自治本身就有一种受中央干预的潜在的趋势。(https://www.daowen.com)

特别是资本主义发展到垄断资本主义阶段后，资本的集中要求权力的集中，必然使地方自治制度遭受破坏。列宁说过：“资本主义必然要使国家政权趋于集中，在反动的国家政权下，任何自治机关都绝对会被制服。”^[39]目前各资本主义国家无不采取各种措施，加强中央权力，制服地方自治机关。

（二）社会主义国家的民主集中制和地方自治

社会主义国家实行民主集中制，而民主集中制是可以而且必须和地方自治相结合的。列宁说过：“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等等的区域自治，相反地，它必须要求地方自治，也要求区域自治。”^[40]在论述地方自治的重要性时，列宁还说：“非常明显，如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊民族成份等等的区域享受的这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家。”^[41]这就是说，没有一般的地方自治、没有特殊的民族区域自治，就不可能有社会主义民主。

各社会主义国家大都用宪法确认民主集中制原则，并且根据这个原则把中央集权和地方分权结合起来。一方面强调中央的统一领导，另一方面强调因地制宜地发挥地方的积极性和主动性。但是，在实际政治生活中，往往难于掌握中央集权与地方分权的适当界限，出现权力过分集中的倾向。近年来许多社会主义国家都在进行政治体制改革。这一改革的中心问题之一就是要正确地运用权力，其中包括正确处理中央与地方的权限划分，适当地实行地方分权，扩大地方权力，在社会主义国家中也有个别国家呈现出权力过于分散的倾向，也在酝酿着改革，适当地加强中央的权力。

从中央与地方的关系的角度来说，民主集中制原则就是中央集权与地方分权相结合的原则。实际政治生活中所提出的问题，要求各社会主义国家把这项原则具体化，通过具体的法律规范贯彻这个原则，以便消除权力过分集中或过分分散的弊病。