公共债务扩张的原因

关于公共债务不断扩张的原因，现有文献分别从不同角度进行了考察。然而，根本而言，公共债务的不断增长是一国政府财政赤字不断积累的结果，没有财政赤字，公共债务也就无从谈起。因此，我们必须首先思考美国政府的理财观念或财政政策。

1.债务扩张解释之一：财政政策演变

众所周知，公共债务是一国政府为弥补财政赤字所采取的融资方式，而财政赤字的变化是一国财政政策操作的结构。基于此，国内部分学者从财政政策演变的角度对美国等世界主要国家公共债务扩张的原因进行了考察（高培勇，1985；孙健夫，1997；秦嗣毅，2003；王志伟、毛晖，2003；黄梅波、王珊珊，2012）。概括起来，世界上主要发达国家财政政策主要经历了以下四次转变：第一次转变，从20世纪30年代大萧条以前世界各主要国家都恪守财政平衡的理念到凯恩斯提出政府该采用扩张性的财政政策，即增加政府支出减少政府税收的方法去刺激总需求；第二次转变，从扩张性财政政策到补偿性财政政策（20世纪50年代），即采取相机抉择的方式调控经济发展，但总体仍是扩张性财政政策；第三次转变，从补偿性财政政策到增长性财政政策（20世纪60年代），意味着只要经济增长未能达到潜在GDP，就业未能实现充分就业，就应该采取赤字财政政策刺激经济发展；第四次转变，从增长性财政政策到以“供给管理”为核心、以减税为主要手段的财政政策。总之，无论财政政策方向如何转变，但在实际实施过程中都表现为财政赤字的持续存在，从而导致公共债务不断增加。

2.债务扩张解释之二：财政收支失衡

财政收支的不平衡无疑是造成财政赤字的最直接原因，因此，有些文献从财政收支结构的角度对美国等主要债务国家公共债务扩张的原因进行了考察。就政府支出与税收对美国公共债务扩张的贡献而言，卡托研究所的Chris Edwards（2006）认为，2001—2006年，美国政府支出从1.9万亿美元增长至2.7万亿美元，而税收只减少了2000亿美元，因此美国公共债务扩张主要是由于美国政府支出的增加，而不是税收减少。就政府支出而言，主要有以下三方面原因：第一，巨额的国防开支及战争军费筹措，虽然稳中有降，但占比仍然较高（高培勇，1985；郭连成，2000；姚璐、朱邦宁，2012）；第二，当前主要债务国家面临的通病——社会政策类支出呈刚性增长态势，这类支出主要包括教育、职业技术教育、就业与社会服务、卫生、老年医疗保险、收入保险、社会保障、老战士补贴与服务（郭连成，2000；熊鹭，2011；王应贵、姚静，2011）；第三，公共债务利息支出不断扩大（姚璐、朱邦宁，2012；王应贵、姚静，2011）。根据美国国会预算办公室预计，美国政府未来债务需要支付的利息将从目前占联邦税收收入的9%上升至2020年的20%，2030年的36%和2040年的58%（张茉楠，2013）；而日本每年用于支付利息的支出数居然占到税收收入的50%以上^[2]。

3.债务扩张解释之三：经济增长乏力(https://www.daowen.com)

政府的收支状况取决于经济发展状况，因此，关于财政支出不断增加而财政收入不断减少的原因，有些学者从经济增长乏力的视角对公共债务扩张的原因进行了考察（William R.Easterly，2001；姚璐、朱邦宁，2012；黄梅波、王珊珊，2012）。当经济增长步入萧条甚至危机阶段，为熨平经济周期，财政自动稳定器以及反危机措施导致财政支出增加而税收收入减少，导致财政赤字扩大，进而导致为赤字融资的公共债务规模扩张。关于公共债务扩张与经济衰退之间的关系，学术界存在一些争议：究竟是债务扩张导致经济衰退还是经济衰退引发债务扩张？Carmen M.Reinhart和Kenneth S.Rogoff（2010）运用44个国家近200年的数据进行实证研究得出，当公共债务占GDP的比例低于90%时，债务规模与经济增长呈负相关，而当公共债务占GDP比例超过90%时，这些国家GDP增长率的中位数下降1%，平均增长率则下降更多。但Paul Krugman（2011）反驳了上述观点，认为经济增长低迷是公共债务扩张的原因。William R.Easterly（2001）通过实证研究证明，1975年以后世界范围的经济增长下滑对各国财政造成冲击，大多数国家都未能扭转公共债务占GDP不断上升的趋势，经济增长收缩不仅引发了20世纪80—90年代发展中国家债务危机，更是导致了发达国家在这一时期债务负担不断加重。对此，笔者认为，如果公共债务的挤出效应成立，经济增长疲软与公共债务扩张或将陷入恶性循环。但挤出效应存在一系列前提假设，其是否成立还要视各国情况而定。^[3]

4.债务扩张解释之四：西方国家民主选举制度

政府预算和财政政策不仅仅涉及经济问题，在实际执行中更多的是一个政治过程。因此，除了上述经济的视角，部分文献还从西方国家政治制度的角度对美国等发达国家公共债务扩张的原因进行了分析（James M.Buchanan，1966；James M.Buchanan ＆ Richard E.Wagner，1977；赵理尘，1990；郭剑鸣，2010；包刚升，2011，蔡立辉等，2012）。布坎南（1966）通过运用意大利财政学家普维亚尼的垄断统治阶级下的国家财政组织理论提出了现代民主政治制度下的“财政幻觉”（fiscal illusion）思想，即以布坎南为代表的公共选择学派认为，在民主政治制度下，精英阶层同样不会让公众看到预算计划的规模和真正性质，在选民们看来，在任何情况下，实际公共支出率的增加都只有直接的和现实的获益者，而没有受损者。换句话说，多数选民希望政府扩大开支却不希望政府增加税收来保证财政盈余，政府为了讨好选民会将更多的款项运用到“受人欢迎的”计划上。这种倾向有利于赤字的产生，而当民主社会允许凯恩斯主义修正其财政体制时，政府将倾向于超额地利用债务集资（布坎南、瓦格纳，1988）。而债务财政将使选民和政治家偏好更高水平的赤字，一方面，在债务财政下，选民将低估政府商品和劳务的“直观成本”，偏好更高的预算开支水平；另一方面，与现期征税相比，政府发行公债的“直观成本”更低，政治家举债面临的选民压力较小，加上公债的财政责任不明确，也进一步增加了政府举债的倾向（赵理尘，1990）。

5.债务扩张解释之五：资本主义基本矛盾导致的有效需求不足

从以上可以看出，无论是从经济方面，还是政治方面，美、日、英等老牌资本主义国家发展都表现出对赤字财政的依赖性，甚至可以说，赤字财政或公共债务已经成为资本主义经济的一种增长模式。为什么会这样呢？笔者认为，政府支出日益扩大的表象背后其实是资本主义国家有效需求的长期不足。凯恩斯运用边际消费递减规律、资本边际效率递减规律以及流动性偏好三大基本规律解释了有效需求不足的原因，从而为政府实施扩张性财政政策提供了坚实的思想基础。然而，资本主义国家经济危机不断发生的事实表明，凯恩斯主义的调控政策存在明显的局限性。其原因在于凯恩斯主义的宏观调控并没有触及有效需求不足的根本原因——资本主义的基本矛盾。基于此，部分学者从资本主义基本矛盾及资本主义体系演化的角度对公共债务不断扩张甚至爆发债务危机的原因进行了讨论（陈硕颖，2010；刘厚俊、袁志田，2011；张志超、姜欣，2012；袁志田、刘厚俊，2012）。具体而言，第一，资本主义体系从自由竞争资本主义发展到垄断资本主义，再到国家垄断资本主义和当前的金融资本主义，资本主义的基本矛盾不断加剧，居民收入差距进一步加剧，政府为了调控经济和调和阶级矛盾，政府支出不断扩大。第二，20世纪80年代以来，为了应对滞胀带来的经济衰退，美欧等资本主义国家实施了减税等刺激供给的财政政策，政府收入减少。另外，就结构而言，资本需要承担的税负减少，劳动力收入承担的税负增加，进一步加剧贫富差距。第三，资本主义体系范围内资本家之间的激烈竞争降低了实体经济的投资回报，促使资本向金融部门转移，从而加剧了资本主义金融化的趋势，规模庞大的虚拟金融资产为资本主义国家政府发债提供了低成本的资金供给，加剧了政府的发债冲动。