后危机时代全球公共债务发展趋势
尽管危机得以暂时避免，然而根据IMF的预测（见表1-4），2019—2024年世界范围内政府债务负担率总体呈现稳定可控的态势，但金融危机曾经陷入财政困境的国家如美国、日本、意大利等国的政府债务压力依然攀升。
表1-4 2019—2024年世界各地区政府债务负担率变化预测（单位：%）
数据来源：IMF， Fiscal Monitor， April 2019
第一，美国公共债务风险犹存。根据美国国会预算办公室2019年1月发布的报告预测，2019年美国联邦财政赤字将达到9000亿美元，从2022年起每年财政赤字将超过1万亿美元，未来10年美国赤字占GDP的比例总体处于4.1%—4.7%的区间，显著高于过去50年2.9%的水平。由于持续的财政赤字压力，美国公共债务负担率将继续增加，2019年公共债务余额将增至16.6万亿美元，占GDP的比例为78%，大约为过去50年平均水平的两倍；2029年继续攀升至28.7万亿美元，占GDP比例为93%，达到二战后最高水平（CBD，2019）。从美国目前采取的措施来看，虽然对富人的个人所得税边际税率提高并取消了工薪税的优惠措施，然而在支出削减方面，两党很难达成协议。而且，随着“婴儿潮”出生人群“银发海啸”的到来，未来几年美国老龄化问题会继续加剧，占财政支出最大比例的社会保障支出会继续增加，此外美国未来还将增加基础建设投资和国防支出，从而导致美国支财政支出难以削减，债务压力持续加大。
第二，欧元区国家债务压力不容乐观。2018年12月13日—12月14日举办的欧盟峰会期间，欧盟委员会终于就创设“欧元区共同公共预算”达成一致，欧元区财政一体化迈出重要一步。欧元区共同公共预算基金的设立对于解决欧元区内部国家间结构性财政矛盾具有重要的意义，但目前来看，还难以掩盖欧元区部分国家的债务困境。其一，2019年3月7日欧洲中央银行的宏观经济形势预测指出，相比2018年第4季度的经济低迷，2019年影响欧元区经济增长的负面因素将进一步发酵，在贸易保护主义、民粹主义兴起，英国脱欧等不利因素的影响下，2019年实际GDP增速预计为1.1%，比2018年12月份的预测值下调0.6个百分点。近几个月以来，工业、服务业以及消费者信心指数都回落至2016年的水平，经济发展前景黯淡（ECB，2019）。经济增长的低迷将使得欧元区部分国家的财政收支难以有效改善。其二，根据IMF的预测，希腊2019年的经济增速为2.4%，但2022年会进一步放缓至1.2%，希腊的债务可持续性具有不确定性，没有更多的债务减免措施，希腊将面临再次退出国际资本市场的窘境（华尔街见闻，2018）。另一个债务大国意大利的债务压力同样仍在持续，意大利2019年的财政预算赤字与欧盟要求之间存在一定的分歧，根据欧盟最新发布的宏观经济预测，意大利2019年实际GDP增速仅为0.2%，由此，意大利的债务压力将继续增加（European Commission，2019）。根据IMF的预测，2020年意大利的政府债务负担率将上升至134.1%。
第三，日本公共债务压力居高不下。根据IMF2019年4月份发布的世界经济展望报告，2019年日本GDP增长率预计为1.0%，相比2018年有所好转，但2020年会再次下降至0.5%。另外，根据2019年1月份日本财政部发布的2019年预算草案，2019年日本财政支出将达到创纪录的99.43万亿日元，发行债务31.88万亿日元，债务依存度达到32.1%，尽管略低于2018年的33.7%，但仍显著高于其他发达国家。日本34.2%的财政支出用于社会保障，偿债支出占比达到23.6%。在经济增长没有明显好转和财政支出刚性的背景下，2019年日本的债务负担率仍将维持在237%的高位。尽管日本的债务结构、信贷市场为日本的债务扩张提供了支撑，然而“安倍经济学”至今没能让日本完全摆脱经济低迷的困境。在债务不断膨胀且经济低迷的情况下，日本国内消化债务的能力终将有限。
第四，中国公共债务存在潜在风险。根据2013年12月30日中国审计署公布全国各级政府的债务情况，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元（见表1-5）。考虑到中国的财政体系，上述债务都应当纳入公共债务的衡量范围。根据审计署的公布结果，中国债务风险情况如下：
1）负债率。截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518942亿元）的比率为36.74%。就或有债务而言，审计结果显示，2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。考虑以上因素后，2012年底我国公共债务负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。(https://www.daowen.com)
表1-5 全国政府性债务规模情况表（单位：亿元）
资料来源：中华人民共和国审计署办公厅.中华人民共和国审计署审计结果公告（2013年第32号）[EB/OL].http：//www．audit.gov.cn
2）政府外债与GDP的比率。截至2012年底，全国政府外债余额为4733.58亿元，占GDP的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。
3）债务率，即年末债务余额与当年政府综合财力的比率。截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围（90%—150%）之内。
4）从债务资金的投向来看，政府负有偿还责任的债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，形成了一定的优质性公共资本，不仅能够推动经济的发展，更为未来的偿债资金提供了保障。
另外，审计署的报告也指出了我国公共债务存在的一些问题：一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，以2010年底的数据为基础，2013年6月底地方公共债务增长62.44%；二是部分地方和行业（尤其是高速公路）债务负担较重；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。
然而，笔者认为，除上述问题外，我国公共债务还存在一些潜在和动态风险：第一，尽管债务资金主要投向基础设施和公益性项目，然而大量的债务投向了产能过剩的产业和房地产领域，投资效率低下，存在巨大的风险。第二，我国政府性债务资金来源中，银行贷款比重较高，且还债收入对土地出让金的依赖程度较高。如果我国未来城镇化能够稳定推进，房地产市场能够平稳发展，则风险可控；如果中国大中城市房价普遍出现温州、鄂尔多斯等地的情况，会导致银行出现大量呆账、坏账，并通过银行传导至整个金融系统，威胁我国经济、金融安全。第三，债务风险的大小不仅取决于存量债务的结构情况，更依赖于中国经济的稳定发展。中国经济目前进入结构性改革阶段，如果产业结构能够顺利实现调整，经济稳步发展，财政收入来源结构多元化，则中国公共债务能够良性发展。否则，公共债务与经济疲软可能形成恶性循环的局面。第四，中国老龄化程度不断加大，且社会保障水平有待提高，政府的潜在支出巨大。
2013年审计署的公报发布以后，关于中国政府债务规模的研究越来越多，但官方并没有发布权威性的全口径政府债务数据，许多学者运用不同的统计方法测算了中国的政府债务规模，得出共识是中国的政府债务规模扩张速度较快。张明（2018）的测算结果表明，从整体上来看，2017年，国债余额约为13.47万亿元，地方显性债务规模约为18.58万亿元，两者之和为32.06万亿元，占当年名义GDP的比重约为38.76%，但如果计入地方政府的隐性债务23.57万亿元，负债率就上升至67.26%，债务风险较高（张明、朱子阳，2018）。2018年以后，财政部开始发布地方政府债务余额数据，截至2019年末，国债余额为16.8万亿，地方政府债务余额21.3万亿元，合计38.1万亿，占当年名义GDP的比重为38.4%，但该比重并不包含地方政府隐性债务。根据2019年7月31日IMF的《第四条磋商报告》，2019年考虑隐性债务后的政府杠杆率为80.1%，预计2024年杠杆率超过100%，债务风险较高。