第三次转变：周期性平衡到充分就业预算

财政预算理念的第三次转变发生在20世纪60年代，由周期性的预算平衡进一步发展成为充分就业预算。充分就业预算最早来源于1947年美国经济发展委员会^[2]提出的概念——“充分就业预算盈余（full employment budget surplus）”。1956年，美国经济学者布朗在其论文中进一步发展了这一概念，并用它来分析美国20世纪30年代的财政收支情况，并认为当时的联邦赤字主要是财政自动稳定器调节的结果，而不是源于积极的财政支出。所谓充分就业预算盈余，就是指按照既定税收制度，在实现充分就业的条件下财政收入与财政支出的差额。1962年，以沃尔特·赫勒和詹姆斯·托宾为代表的肯尼迪总统经济顾问委员会首次在国情咨文中引入该概念，并对该概念进行了更为详细的阐述；1964年的年度报告开始运用充分就业盈余的思想对美国政府的预算计划进行分析（Arthur M.Okun ＆ Nancy H.Teeters，1970）。随着应用的不断深入，充分就业预算盈余逐渐成为经济研究者和美国财政当局估量财政政策的态势、测度财政政策的效力以及制定财政政策的依据之一（李扬，1987）。充分就业预算的主要论点是，“不同发展时期社会投资水平不同，为实现充分就业所要求政府追加的投资也不同，投资的赤字或结余应当依据这种客观需求来设计。同时，还应当区别积极的赤字和消极的赤字。在就业不足、生产下降时，预算收入减少，入不敷出，这时出现的赤字是消极的赤字；为达到充分就业，政府减少税收、增加投资支出所导致的赤字是积极的赤字，因为它终将为政府带来更多的收入。政府的任务就是审时度势，准确核算，以实现充分就业为目标来进行预算收支的设计，而不是采取仅以保证预算结余为目标的单纯财政观点。”（陈宝森，2007）简单地说，充分就业预算是指，只要国民生产总值低于充分就业（失业率为4%）下产值，政府就应该采取扩张性的赤字财政政策刺激经济，只要在充分就业的条件下达到预算平衡即可。

这一转变标志着财政由传统预算平衡型财政向功能财政的彻底转变，意味着财政预算不再着眼于年度均衡或者周期性均衡，财政政策脱离了传统“预算平衡”的约束框架，充分发挥其宏观调控功能以实现充分就业和经济稳定增长，财政赤字可以常态化。针对这种财政预算理念，曾经在艾森豪威尔执政时期担任过总统经济顾问委员会主席的伯恩斯指出，政策应该是增长取向的而不是周期取向的；最重要的问题是实际产出与潜在产出之间的缺口是否存在。当缺口存在时，应该使用财政赤字和货币工具来促进扩张；倘若在刺激过程中没有形成向上的较大的通货膨胀压力，那么必须保证刺激足以填补缺口。^[3](https://www.daowen.com)

与此财政预算理念相对应的是，政府采取增长性的财政政策。所谓增长性的财政政策，就是政策的制定以实现充分就业和经济稳定增长为目标，政府应该采取更为弹性的财政政策，减小经济波动，实现充分就业，使得经济能够在潜在趋势上运行。其与补偿性财政政策的区别在于，补偿性财政政策是反危机式的，在经济回升时期财政政策会适度收缩；而增长性的财政政策是增长导向的，即使在经济复苏阶段，只要实际产出水平低于潜在产出水平，也要实施扩张性的财政政策刺激经济。

之所以实施这种转变，其原因在于，虽然相比战前而言，二战以后美国经济取得了很大发展，但赫勒等（1962）认为，直至1961年，美国政府并未实现《1946年就业法案》所指定的经济目标，战后15年间美国共经历了四次经济衰退（1948—1949年；1953—1954年；1957—1958年；1960—1961年），每次持续时间约为13个月。从经济产出来看，按照1961年的不变价格计算，20世纪50年代美国的GNP缺口达到1750亿美元；从失业率来看，大约三分之二以上时间的失业率均在4%以上，1960年1月失业率甚至到达7%。对此，赫勒（1969）指出，“潜在GNP与实际产值之间的缺口不断扩大，正是长期实施补偿性财政政策的后果。因为补偿性财政政策要求政府在经济危机之后增加税收和削减开支，以弥补政府财政预算在应对萧条时所产生的赤字。而这种为弥补财政赤字所采取的增税减支政策，则对经济的持续复苏造成了一种‘财政阻力’。”（王志伟、毛晖，2003）因此，赫勒等人认为，政府需要采取更为弹性、扩张的财政政策，通过改变税基和支出项目来刺激经济，而不能仅仅依赖于财政自动稳定器的作用。增长性的财政政策成为美国政府20世纪60—70年代的主要政策基调。