财政预算理念的支出规则

为了保证财政支出效率，财政预算理念还需要进一步在财政支出端给出一些指导性规则以及具体数量限定，即财政支出规则，其在国际上通常是指，在总量支出、经常性支出等支出指标设定总量、增长率、占GDP比例等方面的限制。由于财政支出规则没有考虑税收的因素，所以财政规则并不与财政总量规则直接联系，但财政支出规则是实现财政巩固的重要手段。2011年8月，美国国会颁布了自主性支出上限要求，计划在未来十年中节省9000亿美元，但由于没能采取一项中期的综合性赤字削减计划而夭折。2013年3月，美国再度实施另一项支出削减计划，如果最终能够得到完整实现，可以在未来10年节省开支1.2万亿美元，其中一半来自国防支出，另一半来自其他国内开支计划，但不包括养老保险、医疗救助、部分老年人医疗保险以及其他一些福利项目。

然而，笔者认为，如想长远地解决财政悬崖问题，仅仅有上述财政支出削减还不够，还需要从财政支出结构上进行调整。按照财政支出职能划分，美国联邦财政支出可以分为：国防、社会保障及健康计划、教育培训、利息支出、基础科学技术支出以及行政管理等其他支出。从美国的现行支出结构来看，美国财政支出需要做出如下调整。

第一，降低国防支出的比例。国防支出是美国财政的重要负担，但其对美国经济发展的作用有限，甚至具有负面影响，因此适度削减国防支出是美国财政结构改善、降低债务负担率的第一选择。

第二，提升研发支出、物质资本支出、教育培训支出以及基础科学、空间技术支出在财政总支出中占比，其中，非国防物质资本支出和教育培训支出尤为重要。数据统计表明，1950—1975年，美国经济快速增长以及债务负担率不断降低，与此相伴随的是联邦政府物质资本支出和教育培训支出占比的提高。然而，1980年以后，即美国债务负担率不断上升阶段，两项支出占比均处于下降趋势。根据内生经济增长理论，政府物质资本支出和教育培训支出可以从资本存量和人力资本两个方面推动经济长期增长。目前的学术研究也通过实证分析证明了这一点。因此，提升公共资本投资及教育培训支出，促进美国经济增长，是美国应对债务危机的关键举措。

以上是针对美国财政支出结构改革的两点建议，总的来说，笔者认为，一国财政支出或许可以遵循以下原则。(https://www.daowen.com)

第一，财政总量支出需遵守黄金财政规则，即长期来看，只有政府的投资性支出可以通过公共债务进行融资，而包括利息支付、转移性支付在内的经常开支则需要严格遵守动态预算平衡的原则。实施黄金财政原则有以下优点：一是保证了政府财政职能的弹性规则和增长导向性；二是将公共债务的利息纳入日常预算管理可以促使当届政府加强对公共债务结构和规模管理，防止道德风险和庞氏融资风险，对政府的发债行为进行约束。

第二，政府的投资性支出须符合公共财政导向性原则，即公共投资作为私人投资的补充，是为了弥补市场失灵，而不能与私人投资直接竞争。社会总投资从投资方向看包括三种类型：一是社会公益类投资，包括国防、行政管理、司法、科研、教育、卫生、环保，以及市政工程等其他公用设施；二是经济基础类投资，包括能源、交通、通讯、农业、水利、气象以及战略性高新技术产业等国家发展的关键性部门设施；三是竞争性项目投资，包括制造业、建筑业、流通仓储、服务业、金融保险等（杨文刚，1999：106-109）。公共投资方向应以第一类投资为主，适当偏向第二类投资并考虑如何与私人投资相结合，避免介入第三类投资。

第三，对财政支出的增长速度、结构比例建立数量限制规则。给财政支出建立数量规则是许多国家改善财政收支的重要选择，例如，德国自从1982年起规定，财政支出的平均增长速度不能快于财政收入；澳大利亚自2009年起，作为消灭财政赤字策略的一部分，澳大利亚政府要求降低财政支出的实际增长率至2%。如果财政收支差额转变为盈余，而且经济增长达到潜在增长率，那么财政支出继续维持2%的增长率，直至财政收支盈余占GDP的比重达到1%以上。在欧元区主权债务危机影响下，经过2011年11月的治理改革，欧盟自2012年起颁布新规定，对于没有建立超额赤字应对措施的成员国，其除失业津贴之外的主要财政支出的年增长率不应超过长期名义GDP增长率。对此，笔者认为，各国政府应该通过建立中期预算的方式（例如以执政周期为基准的5年规划），根据自身的财政状况和经济发展需要，确立一个财政总量支出的指导原则，兼顾财政职能和财政稳定性需要。另外，除财政支出总量数量规定外，还应该严格限制政府消费性支出以及行政管理支出在总支出中的比例，适当提高教育培训、科研、基础设施以及其他生产性投资的比例。

根据IMF的统计数据，回顾财政支出规则的发展历史，1985年只有两个国家建立财政支出规则，即澳大利亚和德国；截至2015年，建立财政支出规则的国家达到45个，覆盖了主要的发达经济体。