明确财政政策首要目标，强化公共财政型财政体系

党的十八大以来，在财政体系完善方面，中央政府采取了以《预算法》修订为核心的一系列的改革措施。然而，正如前文分析，我国的财政改革依然存在一些问题：一是政府财政职能仍然过大，未能真正实现向“服务型政府”转变，政府职能转变不到位，现代公共财政就无从谈起。二是财政调控的目标仍然笼统地表述为促进经济稳定发展，但就内部经济发展而言，经济稳定发展至少包括经济持续增长、物价稳定、充分就业三个方面。财政政策调控的首要目标是充分就业，还是经济持续增长，中央政府相关部门尚未达成共识。三是资本所得税、资产税以及遗产税尚未取得实质性进展，税收改革主要着眼于促进经济稳定发展，调节收入分配的税收改革仍然缺位。

对于上述问题，笔者提出以下建议。

第一，深化简政放权，进一步转变政府职能。深化简政放权改革是加快转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，核心在于理顺政府与市场之间的关系。党的十八大以来，我国在简政放权、放管结合、优化服务改革取得重要阶段性成果。例如，国务院部门取消和下放行政审批事项的比例超过40%，不少地方超过70%；非行政许可审批彻底终结；国务院各部门设置的职业资格削减70%以上；全国减少各类“循环证明”“奇葩证明”800余项；中央层面核准的投资项目数量累计减少90%；外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理。但是从实际发展来看，我国简政放权依然存在一些问题：一是简政放权不到位，具体表现为减政依然存在较大空间、放权的路径有待科学化、审批过程不作为现象突出。二是监管“短板”依然突出，具体表现为监管机制不健全，监管方式单一粗暴、弹性执法，基层监管力量薄弱；三是政府服务能力还有待提升，具体表现为政务服务体不健全，事项入驻中心存在较大的改善空间，审批服务便民化程度不足（秦长江，2019）。总的来讲，服务型政府的理念正在形成，但在简政放权改革不到位的背景下，或者微观干预依然过多，或者不作为现象突出，政府职能转变依然存在较大的空间。(https://www.daowen.com)

第二，将充分就业作为财政政策调控的首要目标。财政政策的总体目标在于促进经济稳定发展，但稳定发展的具体指标是多重的。2017年党的十九大报告就提出，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业；要提供全方位公共就业服务。2018年7月召开的中共中央政治局会议，针对我国经济运行面临的外部环境明显变化和一些新问题新挑战，首次提出要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。就业是民生之本，也是经济增长的动力源。稳就业才能稳收入、稳消费、稳经济增长，因此摆在“六稳”的首位。财政政策以改善就业状态为首要目标，能够综合体现稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各大政策目标。只有就业状态改善了，扩大内需才有基础，改善供给质量才具备条件，供需结构性脱节才能真正改善，经济发展方式才能真正转变。

第三，将一般公共预算收入剥离政府投资基金资源来源。2015年出台的《政府投资基金暂行管理办法》明确指出，政府投资基金是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。笔者认为，一般公共预算不应作为政府投资基金的资金来源。政府投资基金采取市场化的运作方式，主要聚焦于扶持中小企业发展、创新创业以及产业转型升级等领域。现实运作中，政府投资基金已经作为放大固有资本职能的重要形式，广泛投资于市场经济的各个领域，并非聚焦于公益性行业。然而，一般公共预算主要发挥公共财政的职能，旨在通过提供公共服务维护经济社会的正常运转。如果将一般公共预算收入列入政府投资基金的资金来源，那么不利于厘清政府与市场的边界，制约公共财政型财政体系建立。

第四，成立专门的中央债务以及地方债务管理机构。目前，我国的地方政府债务管理多头管理、各自为政、责权不明，政府难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，不利于对债务实施系统有效的管理。尽管2008年财政部成立了“地方政府债务管理处”，设置在预算司管辖下，作为管理地方政府债务的专属机构。财政部、国家发改委、中国人民银行、原银监会和国家审计署还联合成立了“加强地方政府融资平台公司管理部际协调小组”。但是这些部门和机构均没有得到法律法规的授权，对地方政府债务的管理虚大于实，缺乏实质性的管理职能，使得其难以发挥作用。地方政府债务的管理体系应当由国务院牵头，成立地方政府债务的管理机构，该管理机构在地方政府设立分支机构，对地方政府债务进行管理。