财政收支失衡的基本原因
（一）个人所得税累进性质减退降低个人所得税增速
1981年里根执政以后，里根政府将原来纷繁冗杂的美国税收制度进行一系列的简化改革，特别是1986年，里根政府推动了被称为“美国第二次革命的核心”的税制改革方案，其核心思想在于：“取消特惠，增进公平，扩大税基，降低税率，简化管理，促进经济增长。”（萧琛，1993）
在个人所得税方面，一是降低边际所得税率；二是减少税收分级。由原来11%—50%的十四级累进税率，逐步缩减至15%和28%两档税制，另对部分高收入者征收5%的附加税。老布什执政后，取消了原来对部分高收入者的5%附加税，税率改进为15%、28%和31%三档税制。（见表2-1）
表2-1 美国个人所得税税率改革情况
资料来源：根据喻雷、郭为伟（1987）相关研究整理
由此可见，里根税制改革以后，美国最低收入阶层税负上升，高收入阶层的税负反而减轻。另外，在税率简化和降低的同时，里根政府也提高了个人免税额。个人免税额大约提高了1倍，由税改前的1080美元提升至1989年的2000美元，1990年以后免税额根据通货膨胀指数变化进行调整。克林顿执政以后，1993年再一次进行了税制改革，对于高收入者，在31%的税率之外，又新增两级边际税率，分别为36%和39.6%，从而提高了个人所得的实际边际税率（阿兰·J.沃尔巴克，2003）。然而，布什当选总统之后，再次实施大幅度削减税收计划，减税额度达1.6万亿美元，其重点在于减免个人所得税，最高边际税率从39.6%降至33%，最低税率从15%降至10%。
结合美国历年税制改革过程，Thomas Piketty和Emmanuel Saez（2006）对美国税收制度的累进性质进行了研究。研究结论得出，1960—1970年，美国个人所得税的累进性质在不断加强，且各收入阶层的税率均有所提高；1970—1980年，美国中层收入者和低层收入者的个人所得税率有所降低，而个人所得税的累进性质以及中高收入者的税率进一步提高。1980年至今，各收入阶层的平均个人所得税税率都在下降，但高收入阶层税率的下降幅度要大于中低收入阶层，个人所得税税率的累进性质减退。例如，20世纪80年代中低收入阶层（20%—80%）的下降幅度分别为1.3%、1.6%，1.7%，而高收入以及最高收入阶层的税率下降幅度则分别为2.5%、2.7%、3.1%、6.5%（Thomas Piketty ＆ Emmanuel Saez，2007）。
表2-2 1960—2004年美国各收入阶层个人所得税平均税率（单位：%）
资料来源：Thomas Piketty，Emmanuel Saez.How Progressive Is the U.S.Federal Tax System？ A Historical and International Perspective [J].Journal of Economic Perspectives，2007，Vol 21，No.1
前面关于两个阶段经济发展的状况的比较得出，1946—1980年经济增速不断加快，而1980年以后经济增速趋于下降。经济增速的提升结合税率的提升必然会导致1946—1980年个人所得税收入占比提升，而经济增速的下降结合税率的下降则会导致1980年后个人所得税占比的下降。另外，前述内容还指出，1980年后，美国收入差距在不断加大，其与个人所得税累进性质减退相结合也会导致个人所得税收入占比下降。
（二）加大对企业税收的优惠力度制约企业所得税提升
回顾美国历届政府的财政政策，1946—1980年，降低企业所得税就是政府刺激经济的一个重要手段，尤其是在20世纪60年代实施增长性财政政策的阶段。里根政府执政以后，在对个人所得税实施改革的同时，为了刺激市场供给的增加，进一步对企业生产经营方面采取了一系列的税收优惠政策。
第一，加速折旧政策。1981年通过的《经济复兴税收法》规定，凡研究开发使用的设备折旧期为3年，使每年的折旧金额超过企业所增资本额，这样高科技企业每年的折旧率增多，应纳税额也就相应减少，企业从中得到实惠，有力地推动了企业固定资产在更高技术基础上进行更新。另外，提高设备的折旧率，有利于高新技术企业缩短资金运转周期，提高资金利用率，从而对于高新技术企业的发展与推动产业进步具有积极的影响。
第二，研发税收抵免。研发税收抵免最早来自1981年《经济复兴税收法》，即传统税收减免法，纳税人可把发生的与贸易或商业活动有关的研究或实验支出，超过前3年的研究与发展支出平均值的增加部分给予25%的抵免。该项抵免可以向前结转3年，向后结转15年。企业向高等院校和以研究为工作目的的非营利机构捐赠的科技新仪器、设备等，可作为慈善捐赠支出，在计税时予以扣除（陈柳钦，2007）。
第三，风险投资税收减免。为鼓励私人风险投资的发展，美国政府将风险投资的企业所得税率由1970年的49%降至1980年的20%。具体做法是：风险投资额的60%可以免除征税，其余的40%只需缴纳50%的所得税，这一措施的实施使美国的风险投资在20世纪80年代初期以每年46%的幅度剧增。另外，私人资本为建立科研机构而捐赠的款项一律免税，企业为建立非营利性科研机构提供的资金也免交所得税（江曼鹏，2001）。
上述优惠政策实施，导致企业应税的税基减小。除此以外，里根政府还进一步降低企业所得税边际税率（见表2-3）。
表2-3 战后美国企业所得税边际税率改革情况
资料来源：美国布鲁金斯城市税收政策研究中心网站，http：//www．taxpolicycenter.org/TaxFacts/index.cfm
图2-10是笔者根据美国国民经济分析局公布的相关数据计算得出的企业所得税平均税率变化情况，可以看出，从1950年以来，美国企业的整体税率在不断降低，1988年以后逐步呈现平稳状态。应该说，里根推行税改以后，在税收减免措施和税率降低的共同作用下，美国企业的生产经营情况有所好转，企业所得税占财政收入以及GDP的比例呈现轻微的上升的趋势便是很好的例证。然而，由于美国的税收减免措施过于宽松，导致企业所得税的税基大幅减少，所以即使在企业经营活动好转的情况下，美国企业所得税收入也无法提高。另外，美国的复杂的税收抵免优惠政策以及关于公司海外利润回流的税收优惠政策，导致企业所得税制度存在大量漏洞，企业偷逃税情况日益严重。[1]
图2-10 企业所得税占财政收入比例、企业营业盈余占比以及企业所得税率平均值估算
数据来源：笔者根据BEA数据库相关数据计算
（三）军事霸权思维导致国防支出居高不下
回顾二战以前美国公共债务发展的历史，可以发现，当美国进入战时阶段，由于战争支出增加，公共债务规模会迅速扩大；当战争结束以后，由于战争支出消失，美国联邦政府财政收支会呈现盈余，从而可以偿还部分公共债务，公共债务会减少。然而，根据前述关于美国财政支出结构的分析可以看出，二战以后，尽管其国防支出在美国财政支出中的比例有所下降，但国防支出仍然是美国财政的重要负担。而且，在公共债务规模增长最快的20世纪80年代前期以及2000年以后，国防支出占财政支出及GDP的比例不断上升。
二战以后至1980年，美国国防支出相对处于缓慢增长的状态，从1946年的426.8亿美元上升至1980年的1340亿美元，平均每年增长3.4%，明显小于美国同期GDP的增长速度，这一阶段美国财政赤字总体较小，公共债务增长缓慢。然而，里根执政以后，摒弃美国战后在全球相对收缩的态势，与苏联的军备竞赛进入白热化阶段，国内，对武器装备研发制造的资金投入力度不断加大，国外，在中美洲、加勒比以及中东地区频频开展军事行动（刑洪涛，1990）。1981—1989年，美国国防开支从1575.1亿美元跃升至3035.6亿美元，年均增长8.5%，高于美国同期GDP增速。美国财政收支恶化，财政赤字不断扩大，公共债务迅速增加。
1991年苏联解体后，美国成为唯一的军事超级大国，面对巨额的财政赤字和债务，克林顿政府适度减少了国防开支，但在亚太地区以及欧洲地区的军事部署仍在不断加强，充当“世界警察”。小布什执政以后，采取了“先发制人”的国家安全战略，再次将扩展军事实力列为首要任务，全面打造超级军事霸权。具体表现为以下六个方面：一是加快研制部署导弹防御系统；二是调整核战略，发展新型核武器；三是夺取信息优势，提升信息攻防能力；四是加强武器装备体系建设，优化兵力配置结构；五是实施新的“高边疆”战略，企图建立太空军事统治地位；六是调整全球战略部署，提升应对全球突发事件的应变能力。小布什政府实行的全面军事扩张战略，使得美国国防支出再度急剧攀升，从2001年的3047.3亿美元陡增至2009年的6610.2亿美元，年均增长10.2%。
总的来说，二战以后，美国的军事霸权思想在不断加强，甚至不惜以发动战争的形式来达到其霸权目的。在世界总体步入和平发展的战后阶段，美国还先后发动了朝鲜战争、越南战争、海湾战争、科索沃战争、伊拉克战争、阿富汗战争等危害国际和平的军事行动。当然，需要指出的是，从美国整体国际战略来讲，军事霸权是其国际经济与政治战略的重要基础，虽然加剧了美国公共债务扩张，但也为美国带来了巨大的潜在政治经济利益。
（四）失业与贫富差距扩大导致社会保障支出高企
公共债务与财政支出结构的历史变化显示，伴随着公共债务规模的不断扩张，社会保障支出不断上升，并在20世纪70年代以后取代国防支出成为美国财政支出的最大负担。战后至1976年为社保支出增长最快的阶段，支出总额从1946年的54.1亿美元增加至1976年的1846.8亿美元，年均增长12.5%。此后至2008年，社会保障支出增速相对缓慢，2008年为18403.5亿美元，虽然年均增长7.4%，但仍高于GDP同期增速。2008年金融危机发生以后，社会保障支出增速加快，2009年社会保障支出增加15%，达到20760.4亿美元，2012年为22577.6亿美元。
社会保障体系的不断完善有利于改善政府与公民的关系，增强公民权利，形成公平合理的社会体系，最终促进一国经济社会的稳定发展，是现代国家建设的战略性选择和重要内容。美国现代社会保障体系的确立始于罗斯福执政时期。面对20世纪大萧条的巨大冲击，罗斯福推出“新政”，其中一项重要的改革内容即是建立美国的社会保障体系。1935年，《社会保障法》签署通过，奠定了美国社会保障体系的基本制度框架。美国《社会保障法》共有十章，保障体系覆盖了老年、失业者、妇女、儿童、残疾人等弱势群体。二战后至20世纪70年代，社会保障体系进一步发展。1950、1954、1962年，美国政府都对社会保障法案进行了修正，社会保障体系覆盖的群体进一步扩大，并将最初的养老保险发展为养老、遗属和残障保险（OASDI）；1964年，约翰逊执政后，推出“伟大社会计划”和“向贫困宣战”计划，再次对社会保障体系进行了全面完善，《食品券法案》通过，《社会保障法》再次得以修正，建立了医疗保险和医疗援助；尼克松上台后，继续对《社会保障法》进行了修正，并建立老年人补充保障收入计划（徐晓新等，2013）。至此，美国社会保障体系建设基本得以完善。此后，里根、布什等共和党执政期间一直努力缩减联邦政府在社会保障福利方面的支出，但大多数社会保障项目已经成为法定支出，因此，尽管减少了一些转移性福利支出，但社会保障的主体并未动摇。克林顿执政以后，曾试图推行医疗体系改革，但最终在强大的阻力下，仅仅在儿童医疗保险方面有所进展，由联邦政府拨款，为低收入家庭没有医疗保险的儿童提供保险。奥巴马执政以后，继续推动医疗体系改革，旨在使更大范围的人群能够纳入医保范围。(https://www.daowen.com)
总的来说，当前美国的社会保障体系架构如下。
第一，社会保障项目种类。总体上看，美国的社会保障项目分为社会保险、社会救助和社会福利三大类。具体由老年、遗属和残疾保险，医疗保险，失业保险，工伤保险，住房保障，公共援助，社会福利和社会优抚等项目构成。
第二，主要保障项目保障对象及筹资。一是老年、遗属和残疾保险（social security），该保险是法定的保障项目，凡缴纳社会保障税满10年且年满65岁的公民都可享受退休养老金（简称退休金），62—65岁退休者享受部分退休金。参保者退休、残疾时，其本人及其未成年子女和配偶都会得到相应的保险金。如果参保者死亡，其未成年子女及其配偶可以得到相应的遗属保险金。资金来源为政府通过征收社会保障税（social insurance taxes）建立的社会保障基金。二是医疗保险健康体系，具体分为老年和残障健康保险（即医疗保险）、医疗援助、儿童健康保险以及包括军人医疗保险和印第安人健康保险等在内的其他保险。医疗保险的覆盖群体为美国65岁及以上老年人、65岁以下身患残疾2年以上的公民以及部分晚期肾病等重症患者提供。医疗保险分为住院保险（Part A）、补充医疗保险（Part B）、医保提升计划（medicare advantage，简称MA计划，Part C）以及2006年起实施的处方药计划（Part D）。其中，Part A的资金来源为社会保障税的一部分组成的医疗保险基金，专款专用。Part B的资金来源中，75%来自联邦政府的一般性财政收入，25%属于参保人员缴纳的保险费。Part C的资金来自于参保人员自己缴费以及Part B的保险费。Part D的部分费用由政府一般性收入支付，剩余主要由私营健康保险机构运营和管理。[2]一般雇员在职期间不能享受住院保险待遇，只能参加民营医疗保险化解工作期间的医疗风险。医疗补助是政府向从未缴纳职业税金的穷人和收入低于贫困线的人提供医疗服务，是美国健康项目（health program）的主要组成部分，其资金来源为联邦政府和州政府共同拨款，联邦政府拨款从一般性财政收入中支取。儿童健康保险项目是以联邦政府提供项目配套资金的形式，向美国的中低收入家庭的儿童提供健康保险。这类家庭的收入没有达到享受医疗援助的条件，但是也买不起商业保险。所需资金的70%由联邦政府支付，资金来源为一般性税收，各州政府出资约30%。三是贫困保障（income security）项目，包括失业保险、住房保障、公共援助等多项内容。其中，失业保险由政府通过工资税的形式向雇主征收保险费，雇员个人不需要缴纳。符合条件的失业者，可以享受一定期限的失业保险待遇。其他保障项目资金主要由政府财政拨付。
第三，社会保障支出主要包括：养老保险、医疗保险、贫困保障、健康支出、退伍军人津贴与服务。其中养老保险和医疗保险的支出对象为老年人，贫困保障和健康支出的对象为贫困及失业人员。
图2-11显示了二战后美国社会保障支出的构成变化，通过支出项目可以看出，1966年以前，退伍军人津贴与服务支出不断减少，养老保险支出比例不断增加，贫困保障和健康支出比例相对稳定；1966年以后，医疗保险和健康支出比例有所增加，养老保险支出比例相对稳定，贫困保障支出比例有所减少；1980年以后，养老保险和贫困保障的支出比例相对稳定，医疗保险和健康支出的比例不断扩大。然而，在上述项目中，养老保险、医疗保险的A部分的支出增加并不会导致公共债务增加，其原因在于这两部分资金分别来自于由社会保障税设立的社会保障基金和老年保障医疗基金，这两项基金以及军人退休基金目前均是美国公共债务的持有者，目前仍处于盈余状态。在美国社会保障体系中，真正对财政造成负担的是美国的健康计划、贫困保障以及医疗保险除A部分以外的支出。也就是说，1946—1980年，社会保障支出的增加主要是因为社会保障体系不断完善，保障覆盖的人群结构不断丰富。然而，在债务负担率上升这两个阶段，时任美国政府都主张削减社会保障项目，降低社会保障支出水平。因此，这两个阶段社会保障支出的提高主要是由于符合社会保障对象的人口数量上升。
图2-11 1946—2012年美国社会保障支出各子项目构成情况
数据来源：美国国会预算办公室网站，http：//www．whitehouse.gov/omb/budget/Historicals
1.失业人口持续增加
图2-12显示了美国1960年以来的失业率情况，由此可以看出，1980年以前，尤其是1964—1973年的10年间，实际失业率低于自然失业率，失业人口相对较少；20世纪80年代以来，美国的失业率居高不下，失业人口数量不断上升。1981年美国失业人口数量为827.6万人，1983年急剧上升至1069.4万人，此后处于震荡状态；2008年国际金融危机发生时，失业人口为894.8万人，失业率为5.8%；受危机的负面影响，2009—2012年美国失业人口数量迅速增加，2009年为1429.5万人，2012年为1249.7万人。然而，就失业的严重程度而言，政府公布的数据往往低估了实际的失业程度。以美国劳工统计局2004年6月发布的报告为例，公布的失业率为5.6%，但报告同时指出，除了统计的失业人口之外，还有160万“接近属于”劳动力的人口，其中的1/3属于因工作前景黯淡而放弃找工作的人，另外2/3在过去的12个月中找过工作但在调查前的4周里没找，以及470万因“经济原因”而非自愿兼职的工人（赵准，2008）。如果将这部分群体纳入失业率统计，实际失业率会提升。
图2-12 美国失业缺口及失业人数
数据来源：笔者根据美国人口普查局统计数据整理
美国失业情况不断加剧的原因有以下三点。
首先，经济增长低迷，产出缺口不断扩大。美国经济状况的分析表明，在债务扩张的各个时期，美国经济增速呈现下降的趋势，产出缺口不断扩大。根据奥肯定律，产出缺口的持续存在决定了美国无法实现充分就业，即实际失业率大于自然失业率。根据CBO的数据统计，计量结果表明，产出缺口是失业缺口[3]的格兰杰原因，产出缺口与失业缺口之间的相关系数达到-0.96，这也与奥肯定律（Okun’s Law）核心思想相一致。
其次，产业结构虚拟化加剧失业上升。20世纪80年代以来，除克林顿时期外，美国经济增速都呈现下降趋势，其中一个重要的原因就在于产业结构的服务化导致劳动生产率增长的空间有限。Maddison（1989）、Bjork（1999）、张平、刘霞辉（2007）以及袁富华（2012）等人的研究也都证实了这一点。美国产业结构的变化在导致美国经济增速趋缓的同时，也进一步导致了美国失业率持续处于高位。例如，黄桂田、谢超（2011）利用1997—2009年美国各州面板数据实证检验得出：①美国自身的经济增长动力不足是其失业率上升和居高不下的主要原因；②美国不但存在对劳动力吸纳能力相对较强的就业促进型产业比重降低，对劳动力吸纳能力相对较弱的就业挤出型产业比重上升的现象，而且美国的产业结构还可能存在提升民众自愿失业率的问题。
最后，根据部分马克思主义经济学者的观点，新自由主义对劳动与资本之间关系的改变也助推了失业率的居高不下。在新自由主义的政策下，工会力量遭到削弱，资本在劳动力市场的统制力量加强，一方面，资本主义生产的阶级性需要用失业和不安全感来控制工人、鞭策劳动，具体方式为企业的所有者会制造“政治的商业周期”或“资本罢工”引发经济衰退，以达到提高失业率的目的（赵准，2008）；另一方面，资本所有者会通过制造失业率的上升来提高自身的谈判地位，压低工人工资，从而提高资本的利润率，改变20世纪50至70年代资本利润率不断下降的趋势。
2.贫困人口不断增多
图2-13显示了1966年以来美国贫困人口变化情况，可以看出，1980年以前，美国的贫困人口数量和贫困率均处于不断下降的趋势；而1980年以后，美国的贫困人口数量不断上升，特别是20世纪80年代初期和2000年以后。2013年9月，美国人口普查局发布报告指出，2012年美国贫困率仍为15%，贫困人口总数达到4650万人。2012年美国官方的贫困线为四口之家的年收入23492美元，而2012年收入最低的20%的家庭年平均收入仅仅为15534美元。
图2-13 美国贫困人口及贫困率
数据来源：笔者根据美国人口普查局统计数据整理
贫困人口增加一方面是因为美国长期失业率居高不下，相当一部分人由失业转贫；另一方面主要是因为其贫富差距不断扩大。20世纪80年代以来，美国的贫富差距在不断扩大。将美国家庭收入从高到低划分为五组，收入最高的20%家庭在国民收入中的占比不断上升（从1981年的41.2%上升至2012年的48.9%），剩余的80%的家庭在总收入中的占比均在下降。尤其是收入最高的前5%的家庭，其占总收入的比例从1981年的14.4%逐渐上升至2012年的21.3%。而收入最低的20%的家庭在总收入中占比从1981年的5.3%到2012年的3.8%，即使收入次高的20%的家庭在总收入中的比例在2012年时也只有23%。而从实际收入来看，收入最低的20%家庭的平均收入在不断下降，中间三个阶层的各自平均收入增长缓慢甚至处于停滞状态，而最富裕的20%家庭的平均收入从1981年的12.9万美元上升至2012年的20.3万美元，最富裕的5%的家庭的平均收入更是从1981年的18万美元上升至2012年的35.2万美元。因此，总的来讲，在过去的30年间，美国越是富裕的家庭，其收入增长越快。全社会所有家庭的平均收入增长了51%，最富的20%的家庭收入增长了89%，最富的10%的家庭收入增长了116%，最富的5%的家庭增长了146%，而最富的1%的家庭增长了241%（朱安东，蔡万焕，2012）。
图2-14 美国各阶层家庭收入占总收入比例
数据来源：笔者根据美国人口普查局统计数据整理
贫富差距扩大的另外一个重要的原因就在于，新自由主义政策实行以来，美国及全球金融化程度不断加深，金融业在GDP中的比重不断提高，高收入家庭作为资本所有者，可以更好地利用金融工具实现资本的增值。而普通劳动者则缺乏资金和专业技能，从而无法利用金融市场实现资产性收入的提升。最后，还有学者研究指出，积累的社会结构改变是1980年以后美国贫富差距扩大的重要原因。[4]在新自由主义的政策条件下，积累的社会结构由二战至20世纪70年代的调节主义转向了新自由主义。在调节主义制度结构下，国家适度干预经济，工会力量不断加强，成为工资制定和政治决策中的一个重要力量，资本—劳动的关系得到调和，工人的实际工资随生产力不断增长，资本的利润率缓慢下降。在新自由主义的制度结构下，一方面，在劳资关系中，由于工会力量的削弱，资本再次取得绝对优势，工人的实际工资增长趋缓；另一方面，为了鼓励投资，政府提供了各种优惠政策，从而有利于资本的积累（鲍尔斯等，2009）。
另外，在失业人口与贫困人口增加的同时，美国的老龄化程度也在加剧。1950年，美国65岁以上人口为1304.3万人，老龄化程度为8.3%；1980年，美国65岁以上人口为2598.3万人，老龄化程度为11.3%；2010年，美国65岁以上人口增加至4079.4万人，占总人口的比例为13.1%；2018年，美国老龄化程度进一步提高至15.81%。（见图2-15）
图2-15 1950—2015年美国老龄化状况
数据来源：联合国经济及社会事务部统计数据
最后，需要指出的是，社会保障支出特别是医疗保险与医疗救助支出，已经成为美国政府最为棘手的问题。需要特别指出的是，尽管美国财政对医疗保险及救助的支出费用特别庞大，人均支出水平几乎为世界最高，但医疗服务和质量却亟待提高，支出效率非常低下。美国的婴儿死亡率位居西方工业国家前列，人均寿命位于世界第50位，在经合组织的27个国家中位居第23位，每年甚至有数万人因没有医疗保险而不必要死亡（乔磊，2010）。