财政预算理念的赤字总量规则
（一）财政政策的目标定位
赤字总量原则即是关于政府是否应该拥有赤字以及应该拥有多大赤字规模的规定。在确定一国的财政赤字之前还需要对该国的财政职能具有明确的定位。现代公共财政学的奠基者马斯格雷夫、以斯蒂格利茨为代表的凯恩斯主义学者认为，国家财政职能应该划分为三种：公共物品的供应、调节收入分配以及实施宏观经济政策。其中，实施宏观经济政策主要是指通过财政政策保证经济稳定。这也是世界各国政府赋予其财政的职能。
但需要指出的是，对不同经济发展水平的国家和不同市场经济模式的国家，三项职能的干预程度均不相同。特别是在保证经济稳定方面，各国赋予的内涵差异很大。通常认为，经济稳定的含义包含四个方面：经济持续增长、物价稳定、充分就业、国际收支均衡。然而，这四个目标之间是相互冲突的，例如菲利普斯曲线就很好地揭示了充分就业与物价稳定之间的矛盾关系。
另外，根据丁伯根法则，要达到N个目标，政府至少要运用N个独立、有效的经济政策。一种政策工具只能有效率地实现一个政策目标，否则会由于目标之间的相互冲突而减弱政策实施效果。因此，财政职能干预形成的经济稳定只能存在一个最佳目标。从政府干预经济的动因出发，财政职能从根本上是为了弥补市场失灵，从而促进社会福利最大化的实现。如果以此为标准，经济持续增长和国际收支均衡就无法作为财政政策调整的终极目标。例如，如果以经济增长为目标，根据宏观恒等式，只要增加政府投资或消费，就可以促进GDP增长，但这种增长对政府财政政策具有严重的依赖性，政策的不稳定性以及投资效率低下甚至会加剧经济波动。而且根据内生经济增长理论，经济的长期稳定增长更多取决于物资资本积累、劳动力数量、人力资本水平以及全要素生产率的提高。而就国际收支均衡而言，财政政策对其影响主要集中在经常项目的收支方面，然而在全球化的背景下，一国经常项目更多是一国要素禀赋以及国际分工所导致的结果，财政政策对其影响效果有限，因此不宜将国际收支均衡作为财政政策的目标。
如此，经济稳定目标就在充分就业和价格稳定之间进行选择。正如曾任美国总统的约翰·肯尼迪所言：稳定经济的任务，要求我们能够控制住经济，使之不至于偏离高就业之路太远。就业率过高将导致通货膨胀，而过低又意味着衰退。灵活审慎的财政政策和货币政策，能够帮助我们在这两条路中间穿行出一条“狭窄的隧道”。由此看出，稳定宏观经济需要货币政策和财政政策的共同作用，但二者之间的最佳分工应是如何？20世纪70年代发达国家“滞胀”治理以及近30年以来的各国实践表明，稳定价格应是货币政策的主要目标，而财政政策稳定经济的目标应为促进充分就业。
选取充分就业作为财政政策调控的目标，具有以下几点优势：第一，财政政策与就业之间的传导机制相对直观有效，政策时滞较短，政策效果易于监测，可以在一定程度上避免由于时滞效应与乘数效应叠加带来经济波动加剧的风险。例如，当经济衰退时，政府通过基础设施建设等投资支出以及购买支出的增加，可以明显增加就业岗位，但能否实现经济增长速度的目标，则要取决于乘数效应、政策时滞等诸多因素，存在很大的不确定性。第二，可以相对避免财政职能目标之间的相互冲突。例如，政府加强收入分配和社会保障水平的提升，可能会导致劳动力市场机制僵化、弹性不足，从而与经济增长目标形成冲突，但充分就业的目标可以避免此类冲突。第三，通过促进充分就业同样可以实现推动经济增长的目标，避免“有增长、无就业”现象的出现。根据1946年的就业法案，促进充分就业一直是美国财政政策的首要目标。
综上所述，笔者认为，从财政支出的角度出发，一国财政职能应该定位为公共品供应、收入分配调节以及充分就业。如果结合税收的角度，公共财政还应具备资源分配的职能。而且需要指出的是，对于政府主导型市场经济国家，政府调整产业发展的职能应该立足于税收政策，通过税收制度的调节使资源流向优先发展的战略性产业，避免财政支出式的直接干预，否则可能会因为公共失灵的存在导致经济效率的大量损失。
（二）财政总量规则的设定原则
第一，操作简易性。该原则要求规则指标在预算执行期内是适于监测和控制的，而在中长期内可以使得债务负担率不会超过一个限定值。例如，阿根廷要求总体预算平衡；秘鲁要求总体赤字维持在一定限度之内；或者可以要求原始赤字为零或适度盈余。
第二，弹性准则。所谓弹性准则，要求当宏观经济遭受诸如经济危机等因素的外生冲击时，财政操作可以具有一定的弹性空间。例如瑞士提出周期性调节的预算均衡，类似于美国曾经实施过的周期性均衡，即经济上行时，实现预算盈余；经济下行时，实施赤字预算；在一个经济周期内实现收支均衡。
第三，增长导向性准则。该准则避免对政府的具有良好社会效应和经济效应的投资性支出形成不必要的约束。例如，德国、法国等经济体提出的黄金财政规则，即政府可以为投资性支出进行赤字融资，但常规性支出必须保持预算均衡。
第四，财政政策的可持续性。关于财政政策的可持续性，余永定（2000）认为具有三层含义：首先，如果政府能够在长期内总体保持收支平衡，那么财政可处于稳定状态；其次，尽管政府在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府可以通过发行公共债务为财政赤字融资，则也可以认为财政处于稳定状态；最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离稳定状态之后，可以通过适度的债务货币化或其他校正机制来避免债务违约和债务重组，则政府的财政状况也可以说是稳定的。这三种情况从风险角度衡量属于依次扩大的排列，在实际经济运行中，大多数国家通常采取前两种衡量标准。
（三）财政总量规则的具体内容(https://www.daowen.com)
根据上述标准，在国际上，总量规则主要有两类：一是预算平衡准则，包括周期性平衡、结构性预算平衡两种。二是债务规则，即对债务负担率设定一个明确的数值界限。各类总量规则的优缺点比较如表7-2所示。
表7-2 各类总量规则的优缺点比较
资料来源：笔者在Andrea Schaechter et al.（2012）梳理的基础上整理所得[3]
通过上述对各类规则的比较分析，可以看出，如果以设定原则来衡量的话，任何单一的规则都是存在缺陷的。然而，某一项规则的缺点，可以通过另一项规则的实施得到弥补。另外，除总量规则的相互补充之外，政府还可以通过具体的支出规则和税收规则进行补充性的约束。因此，在实践中引入财政规则的国家大多数都采用了两项或多项规则结合的方式。
基于各项规则的优缺点，笔者认为在结合方式上，可以采取“动态预算平衡+债务规则”的规则组合。所谓动态预算平衡，总体与20世纪50年代美国所实行的周期性预算平衡相似，但有所不同，具体内容如下。
第一，实现动态平衡的预算周期不是以经济周期为基准，而是以政府的执政周期为基准。之所以如此确定有以下原因：一是实际中各国政府并非能够准确判断当前处于经济周期的哪个阶段，一个完整经济周期的时间也难以确定。二是从世界主要国家的政策实施实际情况来看，各届政府的政策并不具有连续性的特征。当前世界上大多数主要经济体每届政府的任期为5年，那么每届政府应在其任期内实现总体的预算平衡，这样可以防止前一届政府的不合理赤字政策挤压下一任政府的财政操作空间。
第二，财政政策方向不直接以促进经济增长为目标，而是以促进充分就业为目标。政府可以根据该国所处发展阶段的产业结构以及劳动力市场特点确定适合自身国情的失业率目标，当实际失业率大于目标失业率时，即可采取赤字财政政策；否则需要实现预算平衡或盈余。考虑到政策的时滞性以及防止过度干预，可以设定一个政策干预的临界区间，比如说，目标失业率为5%，在失业率较高的阶段，经过政策调控，当失业率下降至5.2%时，政府即可停止赤字财政政策，实现收支平衡；在就业率较高一直存在经济过热的风险阶段，政府通过紧缩性财政政策调控，当失业率回升至4.8%时，则可实现收支平衡。
然而，由于每一届政府任期可能面临一些外生经济冲击以及采取一些重大改革措施，所以在动态预算平衡的前提下，可以设立一定的豁免条款，规定在某些特定情况下政府可以通过赤字债务融资的方式来满足政府的资金需要。比如，当面临经济危机以及自然灾害等突发的外生冲击时，政府可以通过设立专项支出基金的形式来应对，在其任期结束时，可以允许存在由此而产生的债务余额。考虑到公共债务规模的过度扩张，将会对经济带来一定的负面影响，所以从长期来看，一国公共债务相对规模必须具有一定的上限，即债务负担率不能超过某一特定的值。关于债务相对规模上限，笔者认为，并没有一个国际通行的数值，各国经济发展水平、政府财政职能、金融发展水平、历史文化传统、货币制度等因素都会影响政府最优公共债务规模大小。各国可以根据自身的情况，确定一个合理的数值。但需要指出的是，在计算公共债务规模时，不仅应该包括显性公共债务，而且也包括隐性公共债务。
根据IMF的统计数据，截至2015年，全球多数国家从财政赤字总量和债务总量两个角度构建财政总量规则。其中，建立财政赤字总量规则的国家有78个，建立债务总量规则的国家有76个。但1985年时，建立赤字总量规则的国家只有6个，债务总量规则的国家只有1个（卢森堡）。在总量规则设置方面，比较典型的国家是德国。德国2009年引入“债务刹车”法则，并写入德国宪法。根据“债务刹车”规则，自2016年起，除周期性赤字外，德国结构性赤字不能超过其名义GDP的0.35%，各联邦州从2020年起不能新增任何债务（张宪昌，2014）。从现实执行效果来看，德国联邦结构性赤字在2013年就实现预设的目标。另外，在2010年以前，德国在总量规则方面一直采取“黄金原则”，即除了总体经济均衡受到外生冲击外，正常条件下债务融资只能用于投资支出。2000—2018年德国债务负担率变化趋势如图7-1所示。
图7-1 2000—2018年德国债务负担率变化趋势（季度，%）
数据来源：Wind数据库