财政预算理念的税收规则

根据IMF对全球实施财政规则的国家进行统计，很少有国家对税收指标实施明确的数量规则。然而，根据政府的经济职能，税收除了为财政支出提供必要的资金来源之外，其主要作用有两个：促进资源有效配置和调节收入分配。笔者认为，根据前述关于新自由主义体系下美国经济的变化分析，美国的税收制度并未能在上述两方面发挥应有的作用，因此，美国税收制度需要在以下方面进行改进。

第一，提升高收入人群的个人所得税率边际税率和资本所得税率，增强税收制度的收入分配调节功能。前述分析指出，美国财政赤字不断扩大的一个重要原因就在于美国贫富差距过大，在贫富差距扩大的众多原因中，税收制度累进性质的减退是一个重要因素（宋小川，2008）。其主要表现在两方面：一是新自由主义经济政策实施以来，除克林顿时期，个人所得税边际税率下降导致美国高收入阶层的税负下降，在美国初始收入分配恶化的条件下，边际税率的下降会进一步加剧贫富差距。表7-3为2009年美国不同收入家庭的纳税情况，可以看出，年收入10万美元以下家庭缴纳的个人所得税占毛收入和可纳税收入的比例都不算高，但个人所得税的统计中并未将工薪税（社会保障税税种）包含在内，如果加上工薪税，年收入10万美元以下的家庭和个人的个人所得税税率还会增加七个百分点。由于工薪税有最高征税限额，因此高收入者的工薪税率很低。克林顿时期曾经提高对高收入阶层的个人所得税率，但小布什执政以后再一次大幅降低。二是美国资本利得税率低下。资本利得税目前为小布什时期制定的15%的税率，但克林顿时期为28%。资本利得是美国高收入阶层的主要收入来源，在美国年收入7万—8万美元以下的家庭，78.7%的收入是来自工资，金融资产收入占收入总额不到3%；年收入10万—12.5万美元以下的家庭，收入80%来自工资，资产收入仅占总收入的3.4%。而年收入1000万美元以上的家庭和个人，工资收入只占总收入的19%，股息和资本收入占总收入的比例高达43.2%。即家庭收入越高，工资所得占比越低，金融资产收入占比越高。目前的资本利得税率仅仅与美国最低收入阶层的个人所得税率相持平，大幅减少了高收入阶层的应纳税额，不仅不利于缩小收入差距，也侵蚀了美国税收。

表7-3　2009年美国不同收入家庭和个人收入与纳税比例一览表

资料来源：乔磊.美国富人少缴税为何合法[J].理财周刊，2011，（12）：16

第二，改革企业税收制度，优化资源分配。前述分析指出，20世纪80年代以来，美国国内私人投资占GDP的比例趋于下降，但美国私人对外投资却呈迅速发展的态势。美国国内私人投资的疲软，拖累了美国就业状况的改善以及经济的持续发展。然而，美国私人投资之所以如此，其扭曲的企业税收制度难辞其咎。2012年2月，美国财政部与白宫联合发布了美国企业所得税改革方案。该方案分析指出，现行的公司税制度存在以下问题：一方面，由于大量漏洞和税式支出，与其他国家相比，美国公司税的税基过于狭窄；另一方面在所有发达国家中，美国的法定公司税率基本处于最高水平。无效、复杂的美国公司税制度扭曲了投资者在投资地点、投资方向、融资方式、企业所有者形式方面的选择，从而导致不利于就业岗位创造和美国国内投资。对于美国公司税制度存在的问题，美国将从以下方面进行改革：①消除大量现存漏洞和税式支出，扩大税基并降低企业税率，刺激企业增加国内的投资；②扩大税前扣除比例，降低制造业的公司所得税率，扩大并简化R＆E税收抵免政策，激励企业增加研发投入和在清洁能源领域的生产投资；③加强国际税收体系管理，包括对公司海外利润实行最低税负制、取消生产外迁的税款减免并鼓励生产回迁美国的新政策以及减少向海外转移收入和资产的动机，防止税基遭到侵蚀；④简化并削减小企业税负，促使小企业能够专注于企业发展而不是如何完成纳税要求。总之，改革后的企业税收体系在优化资源配置、促进美国国内投资发展的同时，将提升公司税在恢复财政可持续性发展方面的贡献。(https://www.daowen.com)

第三，适当简化美国税收体系，特别是名目繁杂的税式支出规定，改善税收本身的效率。美国复杂的税收体系，无论是对于纳税人申报纳税，还是对税务管理部门，都已造成较高的交易成本。复杂的税收体系不仅弱化了纳税人税收申报的积极性，更重要的是还导致美国税收存在大量的税收漏洞。特别是美国各种的税式支出规则，在导致税基损失的同时，使得同样收入的人由于不同的收入来源和家庭状况，税负差别很大，明显违反了税收的公平原则。对此，美国著名经济学家马丁·费尔德斯坦（2010）指出，税式支出导致美国每年财政收入损失1万亿美元，永久性地减少税式支出可以在不提高边际税率的前提下降低未来的赤字水平，削减美国税式支出是防止美国公共债务扩张的重要策略。

然而，过去30多年，在新自由主义理念的指导下，美国的税收制度总体偏向资本的特点使得美国税收制度并未能很好地发挥其应有的职能。特别是大量不合理税式支出的存在，大大降低了美国税收体系的内外效率。对此，笔者认为，政府应该严格限制税式支出措施在企业生产领域的应用，而是通过建立一套透明、有效、公平的税收体系来调节资源配置。总而言之，一国税收制度是否合理必须从是否充分促进资源有效配置和是否有效调节收入分配两方面同时进行衡量。

从IMF的统计数据来看，全球建立税收规则的国家数量较少，1985年时只有一个国家建立税收规则，即澳大利亚；截至2015年，全球建立税收规则的国家共有14个。1985年澳大利亚的税收规则指出，1985—1988年澳大利亚的税收占GDP的比例将一直保持在1985—1986年的水平。

总的来看，无论是发达经济体还是新兴经济体和低收入国家，通过建立财政规则来降低财政风险以及构建稳健的财政收支制度已经成为越来越多国家的现实选择。

随着对于财政规则研究的不断深入，有一些文献对财政规则的实际效果进行了实证检验。Zareh Asatryan等（2017）以1789—2016年在国家宪法层面引入财政预算平衡规则的国家为研究对象，结论指出宪法层面引入财政预算规则可以使债务危机发生的概率降低17%以及政府债务与GDP的比例降低11个百分点。 Francesca Caselli和Julien Reynaud（2019）的研究以1985—2015年142个国家为考察对象，以邻国的财政制度改革为工具变量，结论指出，严格地控制内生性以后，财政规则对于降低财政赤字的影响会明显降低，但在统计学意义上设计完善的财政规则可以显著地改善财政收支平衡。这一结论与Eyraud等（2018）的观点较为一致。总的来说，现有的研究结论指出，由于内生性难以解决的问题，财政规则对于财政收支的约束效果尚存在一定的争议。但主流的观点认为，只要财政规则能够在法律甚至宪法层面得到制度保障并在实际运行中能够贯彻落实，那么财政规则能够显著改善财政收支状况以及减缓财政风险。