财政收支失衡的基本原因
（一）减税政策导致财政收入减缓
在现行的日本的财政收入体系中，税收和国债发行收入是财政收入的主体，二者占财政收入的九成。自二战结束后，日本税制经历了一系列调整，最初以“夏普劝告”为蓝本，根据战后日本国情制定了日本税收制度。
“夏普劝告”以公平课税为原则，确立以个人所得税为中心的直接税制，对所得税和法人税进行改革，加征富裕税，降低间接税在税收体系中的作用；降低个人所得税税率，将起征额从1.5万日元提升至2.4万日元，原有2万日元以下20%到超过500万日元85%共14个等级的税率调整为5万日元以下20%、30万日元以上55%的8级累计税率；为避免个人和法人科目重复征税，仅保留一般所得课税，35%税率，设立分红扣除制度；实行“蓝色收入申报制度”，给予满足条件者以税收优惠。此后，又对产业税进行了修订，实行特别折旧制度，给予大企业以优惠。一系列减税和税收措施是基于当时日本国情制定实施的，有利于加速资本积累，为战后日本经济的恢复打下了基础。
20世纪50年代中期，日本开始进入经济高速发展时期，经济发展的良好势头给日本政府带来了大量的税收增长，所谓取之于民，用之于民，部分增加的税收被用于支持大规模减税政策的施行，日本的税收负担率一直保持在低水平。20世纪50年代减税总额为8383亿日元，20世纪60年代年度平均减税超过1000亿日元，直到20世纪70年代初期，虽然大规模减税政策持续施行，但财政收支并未呈现太大的压力。
两次石油危机的爆发，使得日本经济遭受冲击，经济增长速度有所放缓，财政政策也对此作出相应调整，由1975年开始真正意义上迈入赤字财政阶段，放开了对国债发行的管制。同时，为刺激经济增长，税收政策也随之进行调整。产业税方面，废除了20世纪五六十年代实行的一些用于振兴出口的税收制度；企业租税方面，废除部分企业租税特别措施，以促进税收公平，同时，对一些产业投资给予相应税收优惠；提高法人税基本税率；间接税方面，提高印花税和部分汽车相关税收的税率。总的来看，这一时期的税收政策变化不大。
施行赤字财政后，政府发债规模和财政赤字相继扩大，日本政府希望摆脱对赤字债券的依赖，进行财政重建，于20世纪80年代后期迎来了两次大的税改。1987年9月，将个人所得税税率由10.5%—70%、15档调整为10.5%—60%、12档；在所得扣除中增设了配偶特别扣除；调整居民存款利息税收制度，废除小额存款免税制度（65岁以上老人保留）；对利息收入采取分离课税等；同年12月再次调整，个人所得税税率由10.5%—60%、12档改为10%—50%、5档，股票等让渡收益原则上课税化，废除资产所得的综合课税制度；法人所得税税率由42%下调为40%（1990年再次下调为37.5%），废除分红税率、降低法人间红利收入的所得扣除比例，调整国外税额扣除制度，限制与取得土地有关的借款利息计入成本；遗产、赠予税方面提高各种扣除，最高税率由75%降为20%，扩大减轻配偶者负担的措施；间接税方面废除物品税、砂糖消费税、入场税和通行税（中央税），废除电器税、煤气税和木材交易税（地方税），增设消费税，税率为3%，废除按种类课税制度，实行按价课税的酒税，将香烟消费税改名为烟税，降低税率，一律按量课税。如此这般，加之调整财政支出的配合，到1991年完成财政重建，但建设国债仍在发行，财政赤字依旧存在。
20世纪90年代，由于遭受泡沫危机的冲击，日本经济衰退，经济持续低迷使税收收入减少，甚至出现税收收入负增长。为振兴经济，日本政府实施了大规模的扩张性财政政策，于20世纪90年代再次实施了一系列的减税政策。1994年村山内阁减轻一般劳动者的所得税，主要包括两方面：一是降低了个人所得税的累进程度，相对扩大了较低税率的适用范围和提高了个人所得税的起征点，将日本标准家庭（一对夫妇加两个孩子）的起征点从327.7万日元提高到353.9万日元；二是强化消费税，将消费税税率从3%提高到4%，外加1%的地方消费税，实际税率为5%，同时取消了某些消费税减免措施，扩大了消费税简易课税制度的适用范围，废除了消费让与税。1999年小渊内阁制定6万亿日元的减税计划，将个人所得税最高税率由50%下调为37%、个人住民税最高税率由15%下调为13%，同时按照个人所得税减税比率20%、个人住民税减税比率15%的比例减免个人所得税；通过降低基本税率来减免法人税；其他减税措施。然而，税收政策的调整并没有能彻底挽救日本经济，政府债务规模和财政赤字加大。
进入21世纪，日本经济形势、财政赤字依旧严峻。2003年税改决定于2004年将取消配偶特别扣除优惠措施；公司税减税1.4万亿日元，主要包括对IT业的税收优惠、用于支持研发和对中小企业的税收扶持；消费税方面，小规模业者消费税免税销售额由3000万日元降为1000万日元，符合使用简易征税制度的小规模业者的年销售额从不超过2亿日元降为5000万日元；将遗产税和赠与税的最高税率由70%降至50%，遗产税税率档次和赠与税税率档次分别由9级和13级均减至6级。2006年税改将个人所得税累进税率由4档调为6档、最低税率由10%下调为5%、最高税率由37%上调为40%，特定年金的源泉征收率由10%降低为5%等；扩大对中小企业税收优惠的范围；其他税种的调整。2012年安倍再度出任日本首相，“安倍经济学”随之出台，税收政策上，消费税税率由5%上调至8%，并计划于2019年10月再次上调至10%；个人所得税累进税制调整为7档，最低税率5%，最高税率由40%提升至45%；遗产税的起征点由5000万日元降至3000万日元；免除对祖父母大额赠与的征税，免除对1500万日元以上的个人利用信托银行账户管理等教育基金的征税；对于企业施行减税政策优惠，安倍上台的2012年法人税的基本税率为30%，年所得金额800万日元以下的中小企业适用18%的优惠税率，从2013年开始法人税基本税率下调为25.5%，年所得金额800万日元以下的中小企业优惠税率下调为15%，2015年基本税率下调为23.9%，2016年进一步下调为23.4%。
持续的以减税为主的税制改革一定程度上使得日本经济短暂复苏，但减税政策并不能从根本上解决问题。其原因在于，其一，日本经济症结是人口老龄化、金融市场僵化导致的结构性问题。其二，日本政府和居民债务负担较大，减税政策不具备可持续性，对居民消费的刺激作用也受到一定的制约。
（二）老龄化与高失业率导致社会保障支出攀升
日本人口年龄结构的划分分为3个阶段，0—14岁、15—65岁和65岁以上，其中15—65岁为劳动力人口，0—14岁为少龄人口，65岁以上为老龄人口，后两者属于从属人口，即在生活上需要依靠劳动力人口。战后日本人口年龄结构构成在70年间发生了重大转变，1947年0—14岁、15—65岁和65岁以上人口数占总人口比例分别为35.3%、59.9%和4.8%，此后，少龄人口比例不断下降，劳动力人口比例先升后降，老龄人口比例不断攀升，2017年数值分别为12.3%、60.0%和27.7%。联合国对人口老龄化的判断标准为一国或地区65岁及以上人口数量占总人口比例大于7%，而日本早在1970年便超过这一标准，达7.1%，进入老龄化社会，现如今老龄化指数高达225.4，人口老龄化问题十分严重。与之相对应的人口结构发展则是“少子化”，战后日本人口自然增长率总体呈现下降趋势，1947年人口自然增长率为3.10%，而2011年以来人口则一直是负增长，2019年人口自然增长率为-0.21%。老龄少子化程度的不断加剧必然导致社会保障支出的不断扩大，日本社会保障支出按部门分为医疗保健、养老金和福利及其他三大项。
日本医疗保健制度建立的最初尝试是1927年颁布的《健康保险法》，它主要是面向体力劳动者的保障举措，政府负担保险费用的10%。1938年日本政府出台《国民健康保险法》，面向对象为农民和一般市民，初期自愿原则参保缴纳保险费用，国库按人数给予保险组织补贴，后改为强制参保，医疗费用国家按50%补贴。1956年石桥湛山内阁提出，为促进国民生活稳定、提高国民生活质量，我们的目标是要促进医疗全民皆保险制度早日实现，推动国民健康保险的普及工作，充实包括生活保护、失业对策、疾病教治等在内的社会福利政策内容。同时还将为设置老龄年金和母子年金做充分准备。到1961年日本基本形成全民参保体制，并由国家出资70%给予补贴。20世纪70年代，随着日本进入老龄化社会，老龄人口医疗费用支出逐渐增长，给日本财政造成压力。20世纪80年代日本政府老年人医疗制度进行改革，然而并不足以抑制医疗支出的快速增长，且老龄人口医疗费占国民总医疗费用比例由1982年的19.8%增长到1985年的25.2%。随着日本老龄少子化程度日益加深，劳动力人口比重的下降，医疗费用中需要政府补贴的部分不断加大，尽管日本政府有意改变此种局面，多次调高医疗保险自费比例，如20世纪90年代将自费比例由10%上调至20%，2008年开始70岁以上75岁以下老人医疗费有自负比例由10%上调为20%，但终究不能抵消老龄人口急速增长带来的财政支出压力，2017年日本一般会计预算支出中医疗支出占社会保障支出的36.24%，占总支出的12.08%。
养老金在日本也称为年金制度，最初也是针对劳动者设立了《劳动者年金保险法》，规定10人以上企业劳动者强制参加，国库负担10%的保费。1944年更名为《厚生年金保险法》，并将强制参保人员范围扩大到包括5人以上企业和女性职员，进行遗属年金终身制等改革。二战后，日本颁布了新的《厚生年金法》，将养老金领取年龄由55岁调整为60岁，国库负担比例由10%上调为15%，然而《厚生年金法》存在一定缺欠，如资金储备不足和受益群众覆盖面小等。1959年日本出台了《国民年金法案》，将农民、小企业员工和个体经营者纳入保险范围，并从65岁开始支付年金，到1961年形成全民参保的保险制度。20世纪70年代，为顺应国内对社会保障改革的呼声，日本政府采取了浮动式年金制度，上调厚生年金和国民年金的支付水平，而老年人人口比重的上升加重了国库的负担。20世纪80年代，受经济增速放缓和财政压力，日本政府下调了年金支付水平，并上调厚生年金领取年龄，一定程度上缓解了年金支出压力。进入20世纪90年代，经济停滞带来失业率上升、企业效益下滑，从而社会保证收入降低，加之老龄化程度越来越高，此时政府不得不加大对社会保障资金的补贴。进入21世纪，年金“空洞化”问题日益严重，国民对年金制度产生怀疑而滞纳保险费，代际内受益与负担不公平等使得年金收入增长缓慢，同时领取年金人口数量上升，年金支出增加，年金缺口增大。为解决一系列问题，2009年民主党上台后，将政府负担的年金比例由36.5%提升至50%，每年增加支出约2.5万亿日元。(https://www.daowen.com)
图2-35 日本社会保障三大类支出占比
数据来源：日本国立社会保障·人口问题研究所网站，http：//www．ipss.go.jp/ssj-db/e/ssj-db-top-e.asp
福利及其他主要包括护理保险、失业保险、社会救济及儿童福利。总的来讲，这四类保障主要针对低收入人群。其中，护理保险主要是面向低收入阶层的老人提供公共护理服务；失业保险旨在为劳动者失业时提供必要的经济援助；社会救济是对生活困窘者进行经济援助；儿童福利制度旨在帮助解决有抚养儿童家庭的生活困难。二战后，日本政府先后颁布《生活保护法》《儿童福利法》和《残疾人福利法》以对特定人群进行福利救助，由此开始构建社会福利制度。此后，又陆续针对精神薄弱者、老年人群体、单亲母亲颁布了相关的福利法规。在社会保障支出占财政支出比例不断上升的情况下，从这三项占总体社会保障支出的比例来看，福利及其他支出占比在20世纪90年代以后不断上升。其主要原因除日本社会的老龄化之外，日本经济泡沫破灭之后，经济增长陷入“失去的二十年”，失业率不断上升是关键因素。失业率居高不下，导致失业保险支出不断加大，低收入家庭不断增大，从而需要救济的人群不断增加。日本失业率走势如图2-36所示。
图2-36 日本失业率走势
数据来源：OECD数据库
（三）地方交付税制度加剧中央财政负担
通常，我们将政府的权力分为两类，一类是财权，一类是事权。日本作为世界经济强国，长期以来政府对经济发展的干预力度很大，属于“中央集权”国家，就行政划分而言，自上而下分为中央、都道府县和市町村三级。二战后，基于“神户劝告”[5]，出台了《地方自治法》，对事权进行了明确划分，中央政府只负责地方政府无法执行或不能有效执行的事务，为保证地方自治，实行基层政府优先原则，也就是说基层政府能够履行的事务优先由基层政府履行，大量具体的行政事项由地方政府完成；在财权划分上，中央政府则掌握大部分财权。财政上，中央和地方政府的主要收入来源都是税收，即中央税和地方税。战后日本实行的是分税制，即每一级行政单位都有自己的税种。但就税源而言，国税最为充足，且中央政府掌握税制修改权，地方税源较弱，自主财源的地方税收仅占财政收入的三成，因而人们也将日本的地方自治称为“三分自治”，对中央政府权力有“三分事权，七分财权”的形容。日本中央政府和地方政府税收收入分配的比例为3：2，而支出则为2：3，因此，为弥补地方收支缺口，设立了中央向地方的转移支付制度，其中主要一项便是地方交付税制度。
日本于战后1954年开始实行地方交付税制度，即为考虑统筹调整地方政府之间财政来源的不均衡性，确保所有地方政府都有相应的财源来维持一定的行政服务水平，将本应纳入地方政府的税收作为中央税由中央政府代替地方政府进行征收，再根据一定的合理标准在地方政府间进行分配。在这一点上，可以说地方交付税是“中央政府代替地方自治体征收、由地方自治体共享的、固定的财政来源”。根据《地方交付税法》规定，地方交付税总额由所得税、法人税和酒税收人的32%、消费税收人的29.5%以及烟税收入的25%组成，但实际操作中会根据地方政府财政状况进行相应调整（贾康 、王桂娟，120-121）。经过长期的经济发展，地方自主税收收入虽然较初期有所增加，变为“四分自治”，但受整体经济环境影响和分税制限制，加之纳税人对于税负不公平和地方政府挥霍浪费的不满，难以在税收上取得更大进展，长期以来中央财政向地方财政转移支付金额（地方交付金为主）占日本政府一般会计总支出的两成左右，1990年达23%，近年日本政府有意降低转移支付占比，但比例也在15%以上，地方交付金支出已经成为继社会保障支出和国债还本付息支出后的第三大支出项。
（四）债务依赖模式推升还本付息支出
严格意义上讲，战后日本国债的发行是从1975年开始的。初期日本奉行均衡预算思想，《财政法》规定不以公债发行作为财政收入来源，虽然为应对经济形势，1965年打破这一规定，发行了赤字国债，但于次年即停发。此后到1970年间也曾少量发行建设国债，但规模较小，绝大部分日本文献并不以此作为战后日本发行赤字国债的起点（张淑英，1999）。进入20世纪70年代，随着经济发展，日本财政预算原则发生转变，转向凯恩斯主义怀抱，采用积极的公债政策，从1975年开始正式发行国债，此后国债发行成为日本财政的重要组成部分。根据日本财务省国债概要，政府债券可分为普通政府债券和财政投融资特别会计债券，普通政府债券又分为建设国债、特例国债（赤字国债）、养老金特例国债、复兴债及借贷债券，其中复兴债是基于东日本大地震，为经济复兴于2011至2015年间发行。普通政府债券和财政投融资特别会计债券的偿还和利息支付财源有所区别，财投债的偿还和利息支付来源于财政融资的贷款回收金，而普通国债则以税收收入作为偿还和利息支付财源，即日本财政预算一般会计支出中国债费支出项。随着日本国债发行犹如滚雪球般越来越大，财政一般会计支出中用于国债还本付息支出也越来越多，如今已经成为仅次于社会保障支出的第二大支出项。1975年国债刚刚发行支出，普通国债的加权平均利率为7.43%，国债还本付息支出1.1万亿日元，占一般会计财政支出的5.28%，仅过了4年，到1979年这一比例翻了一倍，达到11.28%，到1987年更是突破20%，然而值得注意的是，在此期间普通国债的加权平均利率总体则是在下降的，1979年为7.18%，1987年为6.48%，此后更是一路走低，到2017年更是跌破1%，加权平均利率仅为0.95%，然而恰恰相反，国债还本付息支出占一般会计支出比重总体则在上升，2017年达到22.95%，数额达22.5万亿日元，根据日本财务省发布的2018年预算，这一比例将升高至23.85%，数额预计为23.3万亿日元，这一数值意味着日本政府要拿出当年近一半的税收用于偿还到期国债和支付利息，国债还本付息支出已经成为日本财政的一项巨大负担。从加权平均利率和国债还本付息支出的反向变动规律也反映出日本债务高速增长的现实。